Katılım müzakerelerinin ilk aşamasını, Hükümetlerarası Konferans kararı ile başlatılan tarama süreci oluşturmaktadır. AB müktesebatının analitik olarak incelenmesi anlamını taşıyan tarama sürecinde, aday ülkeler müktesebat hakkında ayrıntılı olarak bilgilendirilmekte ve aday ülke ulusal mevzuatlarının AB müktesebatı ile ne ölçüde uyumlu olduğunun tespiti yapılmaktadır.

Avrupa Komisyonu tarafından aday ülkelerin bürokratları ile koordinasyon halinde yürütülen tarama sürecinde aday ülkenin AB müktesebatına uyum düzeyinin belirlenmesinin yanı sıra, müktesebatın aday ülkelerin ulusal hukuk sistemlerine aktarılmasının kolaylaştırılması, ve müzakereler esnasında sorun çıkabilecek alanların birlikte tespit edilmesi amaçlanmaktadır. Bu değerlendirme sonucunda aday ülkenin kabul edeceği ve tamamlayacağı mevzuat alanlarının ve özellikle de Topluluk mevzuatı ile çelişen ve değiştirilmesi ya da kaldırılması gereken düzenlemelerinin belirlenmesi gereklidir. Müzakerelerin başlatılacağı ilk konu başlıklarının saptanmasında belirleyici olan bu süreç aynı zamanda, AB müktesebatının etkili bir biçimde uygulanması için gerekli idari yapıların oluşturulması ya da varolan yapıların güçlendirilmesi çalışmalarının şekillendirildiği bir dönemdir.

Beşinci genişleme sürecinde, tarama çok taraflı ve iki taraflı olmak üzere iki şekilde yürütülmüştür. Çok taraflı tarama prosedürü, aday ülkelerin tüm AB müktesebatı ve ilgili müktesebat başlıkları hakkında bilgilendirilmesini amaçlamaktadır. Bu kapsamda, Avrupa Komisyonu uzmanları tüm aday ülkelere mevcut mevzuatı ve bunun uygulamasını açıklamaktadır. İki taraflı tarama prosedüründe ise Avrupa Komisyonu aday ülkenin uzmanları ile birlikte, AB müktesebatını her üye ülke için ayrı ele alarak, söz konusu ülkenin mevcut ulusal mevzuatının müktesebat ile ne ölçüde uyumlu olduğunun ve tamamlanması gereken eksikliklerin detaylı bir tespitini yapmaktadır. Ancak bu noktada, son derece geniş kapsamlı bir külliyattan oluşan AB müktesebatının tamamının incelendiği yanılgısına düşülmemelidir. Bu süreçte müktesebatın tümü değil, buna çerçeve oluşturan ve AB ile müzakerelerin başlaması için gerekli olan temel düzenlemeleri içeren yaklaşık  yüzde 25’lik bölümü gözden geçirilmektedir.

AB müktesebatı, dinamik bir yapıya sahiptir. Aday ülkelerle müzakereler yürütülürken, AB günün koşulları ve ihtiyaçları nedeniyle ya da genişlemenin gerekleri doğrultusunda yeni mevzuat çıkartabilmekte veya eskilerini tadil edebilmektedir. Dolayısıyla, aday ülkelerin uymayı taahhüt ettikleri mevzuat da değişmektedir. Bu durum göz önüne alınarak, müzakerelerin başlangıcından katılımın gerçekleşeceği tarihe kadar kabul edilen mevzuatla ilgili yeniden tarama yapılabilmektedir.

Tarama süreci esnasında, aday ülke mevzuatının AB müktesebatıyla hâlihazırda uyumlu olduğu alanlarda, Komisyon bu mevzuatın etkili bir şekilde uygulanması için gerekli ulusal yapıların ve usullerin varlığını da değerlendirmektedir. AB mevzuatıyla uygunluk taşımamakla birlikte, üyelik tarihine dek gerekli uyumlaştırmanın tamamlanacağı öngörülen alanlarda, Komisyon bir usul ve takvim belirlemektedir. Ancak Komisyon, uyumlaştırmanın üyelik tarihine dek sağlanamayacağı kanaatindeyse, bu konu müzakere aşamasına bırakılmaktadır.

Tarama sürecinin ardından, her müktesebat başlığı için Avrupa Komisyonu tarafından ayrı bir “tarama raporu” hazırlanmakta ve AB Konseyi’ne sunulmaktadır. Söz konusu rapor, müzakere sürecine fiilen başlanması kararının alınmasına temel teşkil etmektedir. Beşinci genişleme süreci kapsamındaki ülkelerin tarama süreçlerinin başlangıç ve bitiş tarihleri ile müzakerelere başlama tarihleri karşılaştırıldığında, tüm müktesebat başlıklarının taraması tamamlanmadan bazı konu başlıklarında müzakerelerin açıldığı görülmektedir. Bir başka ifadeyle, tarama süreci esnasında mevzuat uyum durumu tespit edilen ve müzakerelerin başlaması için yeterli uyumun sağlandığı belirlenen başlıklarda müzakereler, sürecin bitimi beklenmeden başlatılabilmektedir. Söz konusu tespitin yapılmasının ardından, Hükümetlerarası Konferans toplanmakta ve müzakerelerin hangi müktesebat başlıkları ile başlatılacağına oy birliği ile karar vermektedir.

Avrupa Birliği’ne Mayıs 2004 tarihinde katılan on yeni üyenin tarama süreçleri incelendiğinde Malta dışındaki dokuz ülke için sürecin Nisan 1998’de başlatıldığı görülmektedir. Sürecin bitiş tarihi ise ülkelere göre farklılık göstermiştir. GKRY’de Haziran 1999, Çek Cumhuriyeti ve Macaristan’da Temmuz 1999, Slovenya’da Eylül 1999, Estonya’da sonbahar 1999, Litvanya ve Polonya’da Kasım 1999, Letonya’da Aralık 1999, Slovakya’da Şubat 2000’de tamamlanan tarama süreci, Malta’da Mayıs 1999’da başlatılmış ve Ocak 2000’de tamamlanmıştır.

Müzakere pozisyonları, AB’ye aday ülkelerin katılım müzakereleri sürecinde Topluluk müktesebatına uyum açısından pozisyonlarını ortaya koydukları belgelerdir. Müzakere pozisyonunda aday ülkenin ulusal mevzuatını ne şekilde müktesebata uyumlu hale getireceği ve uygulayacağı, bunun yanı sıra uygulama için nasıl bir kurumsal yapı oluşturacağı açıklanmaktadır.

Müzakere pozisyonunun belirli bir formatı olmamakla birlikte, aday ülkeler kendi pozisyonlarını hazırlarken müzakere sürecinde uyulması gereken koşulları yerine getirmekle yükümlüdür. Bu koşullardan müzakere pozisyonlarının hazırlanması aşamasında dikkate alınması gerekenler şunlardır:

Hangi müktesebat başlığına ilişkin veya hangi tarafa ait olursa olsun, açıklanan hiçbir pozisyon diğer başlıklar altındaki pozisyonlarda yer alabilecek konuları önceden belirleyemez.
Geçici düzenlemeler, hem süre hem de kapsam açısından sınırlamalara tabidir ve ilgili müktesebatın uygulanmasına dair ayrıntılı bir eylem planı içerir.
Geçici düzenleme talepleri, Birliğin kural ve politikalarında değişiklikler içeremez, olağan faaliyetlerini engelleyemez ve rekabeti önemli ölçüde bozamaz.

Bunun dışında, aday ülkeler, müzakere pozisyonunun formatını, içeriğini ve boyutunu belirlemekte serbesttirler. Nitekim, 2004 Mayıs’ında üye olan on ülkenin müzakere pozisyonları incelendiğinde, ortak noktalar tespit edilmekle birlikte, aralarında hem kapsam hem de yöntem açısından önemli farklılıklar görülmektedir.

Her müzakere pozisyonunun yapısı, ilgili müktesebat başlığının içeriğine ve kapsamına göre değişmektedir. Ancak, her müzakere pozisyonunun bir giriş ve bir gerekçe bölümü olmalıdır. Giriş bölümünde; pozisyonun hazırlandığı tarihte ilgili müktesebat başlığındaki durum, mevzuat uyumunun hangi aşamada olduğu, planlanan uyum takvimi, kurumsal yapı ve son olarak -talep ediliyorsa- geçiş süreleri ve istisnalar özetlenmelidir. Tüm bu konular gerekçe bölümünde ayrıntılı olarak tekrar ele alınmalıdır.

Aday ülkeler, müzakere pozisyonlarında öngörülen katılım tarihinde uyum sağlayamayacakları müktesebat alanları için geçiş süresi talep edebilirler. Kademeli bir uyum planı içeren geçiş sürelerinin uygulaması izlenmek zorundadır. Aday ülke, müktesebatın uygulanmasını bir süreliğine erteleyen “geçiş süresi” dışında, müktesebatın bir alanına ilişkin olarak “istisna” da talep edebilir. Geçiş süresi ve istisna talepleri mutlaka uygun şekilde gerekçelendirilmelidir.

Geçiş süreleri çeşitli gerekçelerle talep edilebilir:

Teknik: katılımla birlikte müktesebata uyum sağlanması bazı durumlarda imkansız olabilir. (örneğin, uyumun sağlanmasının katılım tarihinde gerçekleştirilmesi mümkün olmayan, uluslararası bir anlaşmanın feshini gerektirmesi halinde).
Mevzuat uyumuna ilişkin değişikliğin etkisini azaltma gereksinimi (İspanya’nın tarım ürünlerinin ve iş gücünün, AB İç Pazarı üzerindeki olumsuz etkisi gibi).
Aday ülkelerdeki mevcut yüksek standartları koruma gereksinimi
Temel ulusal çıkarların korunması (yabancılara toprak satışı gibi).
Aday ülkelerin sosyal ve ekonomik geçişi tamamlamalarına yardım etme gereksinimi.
Büyük mali sorunlar (uyumun çabuk sağlanmasının, aday ülkenin özel sektöründe ya da kamu bütçesinde istikrarı bozacak olması veya katılımın Topluluk bütçesini zorlaması gibi).

Teknik sorunlar genellikle katılım tarihinden bağımsız olarak belirli bir zaman sürecinde çözümlenebilmektedir. Çözümü daha karmaşık olan sorunlarda ise (mali sorunlar gibi), uyumun, katılım sonrasında kısa vadede olumsuz etkileri olacağı göz önünde bulundurularak, geçiş süresinin genellikle katılım tarihinden itibaren belirli bir süre için istendiği görülmektedir.

İstisnalar ise geçici ya da sürekli olabilmektedir. Ancak istisnaları geçiş sürelerinden ayıran fark, istisnada bir uyum planı sunma zorunluluğu olmaksızın, müktesebatın bir bölümünün uygulamasından imtina edilebilmesidir. Geçmişte çok nadir durumlarda sürekli istisnalar tanınmıştır. Bunların en bilineni, İsveç’e “tütün çiğneme” konusunda tanınanıdır. 1995 yılında AB’ye üye olan İsveç, Birlik içerisinde çiğneme tütün satılmasını yasaklayan 1992 tarihli Konsey Tüzüğü’ne ilişkin olarak Katılım Antlaşması’nda kalıcı bir istisna elde etmiş ve geleneksel olarak tüketilen çiğneme tütünün, ülke içinde, gıda ürünü formunda pazarlanmasına izin verilmiştir. Diğer üye ülkeler, bu ürünlerin Topluluk içinde pazarlanmaması için tüm tedbirleri almakla yükümlü kılınmıştır.

En çok tartışma yaratanı ise, Danimarka’nın İç Pazar kurallarına istisna olarak elde ettiği “yabancıların bazı taşınmazları satın almasını önleme” hakkı olmuştur. Beşinci genişleme sürecinde ise tek kalıcı istisna Malta’ya tanınmıştır. Buna göre, Malta’da en az beş yıl boyunca ikamet etmeyen diğer üye ülke vatandaşlarının ikinci konut amacıyla gayrimenkul edinmelerini sınırlayan mevzuatın daimi olarak korunmasına izin verilmiştir. Ancak, bu tür kalıcı istisnalar, ancak İç Pazar’ı etkilememesi koşuluyla ve aday ülke açısından gerçekten ciddi sorun yaratacağının belirlenmesi halinde ve çok özel durumlarda tanınabilmektedir.

Müzakereler yoluyla, İç Pazar’ın işleyişini etkilemeden, aday ülkelerin kendine özgü sorunlarına yaratıcı çözümler bulmak mümkündür. Ancak AB, genellikle bu alanda fazla esnek davranmamakta ve olabildiğince az geçiş süresi ve istisna tanıma eğilimi göstermektedir. Bu nedenle, aday ülkenin geçiş süresi ya da istisna talep etmesi halinde, bunları sağlam verilere dayanarak gerekçelendirmesi gereklidir. Müzakere pozisyonunu daha iyi gerekçelendirebilmek için bir “ekler” bölümü açılarak tablolara, uygulama takvimlerine, düzenleyici etki değerlendirmelerine ya da diğer ek bilgilere yer verilmelidir.

Aday ülkelerin, AB müktesebatına uyum sağlamakta zorlanacaklarını öngördükleri alanlara yönelik hazırladıkları “düzenleyici etki değerlendirmeleri”ni, müzakere pozisyonlarına ekledikleri görülmektedir. Aday ülkelerin, AB müktesebatına uyum sağlamanın ekonomik, mali, hukuki, siyasi ve sosyal etkilerini “katılımdan önce” değerlendirmelerini sağlayan, niteliksel ve niceliksel ölçümler içeren bu raporlar, katılım sonrasında olumsuz sürprizlerle karşılaşmamak ve AB’den hangi alanlarda ne kadar geçiş süresi/istisna talep edileceğine karar vermek açısından son derece önemlidir. Bu şekilde, geçiş süresi/istisna taleplerinin daha somut verilerle gerekçelendirilmesi de sağlanmaktadır.

Düzenleyici etki değerlendirmelerinin beş temel amacı bulunmaktadır:

AB müktesebatını uygulamanın en az maliyetli yolunu, söz konusu düzenlemelerde belirlenen amaçların gerçekleştirilmesi için gerekli olan kurumsal yapılanmayı da kapsayacak şekilde değerlendirmek (bu analizin, hükümete, müktesebatın nasıl uygulanacağı konusunda yol gösterici olması gerekmektedir).
Müktesebatı uygulama maliyetini, orta vadeli bütçe planlamasında dikkate alınacak şekilde değerlendirmek.
İş dünyası ve diğer ilgili kesimlere, ilgili yasal düzenlemenin doğuracağı değişiklikler ve maliyet hakkında bilgi sağlamak.
Müktesebatı uygulamanın aday ülkeye maliyetini, katılım müzakerelerinde yararlanmak üzere, belirlemek (etki analizi olmaksızın, geçiş sürelerinin hangi alanlarda ve ne süreyle gerekli olduğunu saptamak ve bunları müzakere pozisyonlarında gerekçelendirmek çok güçtür).
AB’nin, aday ülkenin uygulamaya ilişkin ciddi planları olduğunu algılamasını sağlamak (etki analiz raporu, ayrıca, AB tarafından uygulama stratejisine ilişkin düzenli olarak yöneltilen soruların cevaplanması için de önemli bir kaynak oluşturmaktadır).

Etki analiz raporu, bir anlamda AB müktesebatına uyum sağlamanın aday ülkeye etkilerini ölçen spesifik bir kar-maliyet analizidir. Rapor hazırlanırken, bütçe kaynakları gözetilerek, kâr ve maliyetin ülkenin bölgeleri ve toplumun kesimleri içindeki dağılımına özen gösterilmelidir. Düzenleyici etki değerlendirmeleri olmaksızın, aday ülkelerin başarılı bir müzakere yürütmeleri ve toplumun ilgili kesimlerinin katılıma hazırlanmaları için gerekli bilgilerin sağlanması mümkün değildir. Birliğe yeni katılan on ülkenin müzakere süreçleri incelendiğinde, aynı konuda geçiş süresi/istisna talep eden ülkelerden, bu taleplerini sağlam verilere dayanarak hazırladıkları gerekçelerle sunan ülkelerin taleplerinin genellikle kabul edildiği ya da istedikleri süreye uygun geçiş dönemleri aldıkları, taleplerini sağlıklı analizlere dayandıran gerekçelerle sunmayan aday ülkelerin ise bazı taleplerinin reddedildiği ya da talep ettikleri süreden daha az geçiş dönemi elde ettikleri görülmektedir. Tüm bu hususlar değerlendirildiğinde, düzenleyici etki değerlendirmelerinin, aday ülkelerin katılım öncesi süreçte mutlaka hazırlamaları gereken belgeler olduğu ortaya çıkmaktadır.

Müzakere pozisyonlarının Avrupa Komisyonu ile çok kapsamlı bir işbirliği ve karşılıklı bilgilendirme içinde hazırlanması büyük önem taşımaktadır. Müzakere pozisyonlarının bu derece titizlikle ele alınmasının bir sebebi de, pozisyonların aynı zamanda, müzakerelerin tüm sonuçlarını içeren Katılım Antlaşması için bir temel oluşturmasıdır.

AB, aday ülkelerden, kendi alanında uzmanlaşmış tüm kuruluşları, müzakere sürecinin başındaki tarama sürecine dahil etmelerini talep etmektedir. Bu sebeple, aday ülkelerin tümü, her müktesebat başlığına ilişkin olarak “çalışma grupları” oluşturmuştur. Taslak müzakere pozisyonlarını, ikili ve çok taraflı tarama süreci ve söz konusu başlığa ilişkin mevcut uyum durumunu temel alarak, bu çalışma grupları hazırlamıştır. Çalışma gruplarının yapısı ülkeden ülkeye değişiklik göstermektedir. Bu konuda bir fikir verebilmesi açısından Polonya, Çek Cumhuriyeti, Macaristan, Slovenya ve Estonya’nın müzakere pozisyonlarını hazırlama aşama ve yöntemlerinin incelenmesinde yarar görülmektedir.

Çalışma gruplarına genellikle, ilgili bakanlık ya da diğer kamu kurumları bünyesinden, konusuna hakim bir kamu görevlisi başkanlık etmiştir. Koordinasyonu sağlayan kurum; diğer bakanlıkları, kamu kurumlarını ve sivil toplum kuruluşlarını çalışma grubuna katılmaya davet etmiştir. Estonya ve Macaristan’da, çalışma grupları müzakere heyetlerine entegre edilmiştir. Estonya’da çalışma gruplarının başkanları, müzakere heyetinin de üyesi konumundadır. Macaristan ise, çalışma gruplarını müzakerelerin işlevsel yönetimine ilişkin sorumlulukları olan “uzman heyetler” olarak tanımlamış ve bu uzman heyetlerine ayrı yetki vererek sürece dahil etmiştir.

Taslak pozisyonların oluşturulması aşamasında; muhalefet partileri, yerel yönetimler, sosyal taraflar ve sivil toplum kuruluşları ile istişarede bulunularak müzakere pozisyonlarına son hali verilmektedir. Bu şekilde, toplumun her kesiminden katılım sağlanarak ortaya çıkan pozisyonun genel kabul görmesi ve ilgili tüm tarafların görüşlerini yansıtması amaçlanmaktadır. Bu bağlamda, örneğin Estonya ve Macaristan Dışişleri Bakanlığı’na bağlı, Polonya ise doğrudan Başbakanlığa bağlı özel konseyler kurmuştur. Çek Cumhuriyeti ve Slovenya ise, mevcut kurumsal yapılardan yararlanmışlardır. Slovenya, bir STK’nın (Sanayi ve Ticaret Odası) müzakere heyetinde temsil edildiği tek ülke olmuştur. Taslak müzakere pozisyonlarının hazırlanması aşamasında, akademisyenler de uzmanlıkları çerçevesinde görüş bildirmek üzere çalışma gruplarına davet edilmiştir. Bazı müktesebat başlıkları ise birden çok bakanlığın koordinasyonunu gerekli kılmaktadır.

Çalışma grupları tarafından oluşturulan taslak müzakere pozisyonları, tartışılmak üzere müzakere heyetine gönderilir. Eğer müzakere heyeti pozisyonun lafzı üzerinde mutabakat sağlarsa; ya Dışişleri Bakanı (Estonya, Macaristan, Çek Cumhuriyeti), ya Baş Müzakereci (Polonya), ya da Avrupa Birliği’nden sorumlu Bakan (Slovenya) pozisyonu, karara bağlanması için Bakanlar Kurulu’na gönderir. Bakanlar Kurulu içinde özel bir komite oluşturulan ülkelerde (Çek Cumhuriyeti, Estonya, Polonya), pozisyonlar öncelikle söz konusu komite içinde tartışılır. Son halini alan müzakere pozisyonları, AB Konseyi Dönem Başkanlığı’nı elinde bulunduran üye ülkeye ve Avrupa Komisyonu’na iletilir. Görüldüğü üzere, müzakere pozisyonları üç-dört aşamalı bir süreçten geçerek oluşturulmaktadır.

Aday ülkelerin ulusal prosedürlerinde ise; Bakanlar Kurulu bir müzakere pozisyonu üzerinde mutabakat sağladığında, pozisyonun içeriğine ilişkin olarak Parlamento’ya bilgi verir. Bu şekilde, parlamenterlerin de görüşü alınmış olur. Ancak Çek Cumhuriyeti, Estonya, Polonya ve Macaristan’da, Parlamento pozisyonların hazırlanma ve onaylanma sürecine katılmamıştır. Bunun gerekçesi olarak, Parlamento’nun zaten Katılım Antlaşması’nı onaylaması itibarıyla sürece katılması gösterilmiştir. Slovenya’da ise, diğer aday ülkelerden faklı olarak, her müzakere pozisyonu Bakanlar Kurulu’nca onaylandıktan sonra, AB’ye gönderilmeden önce Parlamento’nun onayına sunulmuştur. Slovenya’da uygulanan bu sistemin, Hükümetin müzakerelerdeki hareket alanını sınırlamadığı, aksine muhalefetin sorumluluk almasını kolaylaştırdığı belirtilmiştir. Slovenya ve Çek Cumhuriyeti’nde, müzakere pozisyonlarının tüm içeriği yayımlanmıştır. Estonya, Macaristan ve Polonya’da ise, pozisyonların içeriği gizli olarak nitelendirilerek, Parlamento ve kamuoyuna yalnızca özetleri sunulmuştur.

Müzakere heyetleri, oluşturulan pozisyonlar uyarınca Komisyon ve üye ülkelerin temsilcileriyle müzakere etmenin yanı sıra, müzakere pozisyonlarının oluşturulmasına ve müzakere sürecinin stratejik ve taktik konularına dair danışma birimleri olarak da işlev görürler. Müzakere heyetlerinin pozisyon hazırlanmasına katkı oranı, aday ülkelere göre değişiklik göstermektedir. Estonya ve Macaristan’da, müzakere heyetleri baş müzakereciye müzakere pozisyonlarının hazırlanmasında destek vermiştir. Slovenya ve Polonya’da ise, müzakere heyetleri daha çok, pozisyonların içeriğinin tartışıldığı ve üyeler arasında görüş birliğinin sağlandığı forumlar biçiminde oluşturulmuştur.

Aday ülkeler içinde pozisyonların hazırlanmasına dair en geniş yetkilere sahip kurum, Çek Cumhuriyeti’nin koordinasyonu sağlamakla görevli kurumu olan Avrupa Entegrasyon Komitesi olmuştur. Komite, müzakere pozisyonları üzerinde değişiklikler yapabilmiş, bu değişiklikler daha sonra Bakanlar Kurulu tarafından onaylanmış ya da değiştirilmiştir.

AB kurumları ve üye ülkeler tarafından, aday ülkelerce sunulan müzakere pozisyonlarına istinaden hazırlanan “ortak pozisyon”da, aday ülkelerden “ek açıklamalar” istenebilir. Ayrıca, bir müktesebat başlığına ait müzakere süreci geçici olarak kapatılsa bile, müzakerelerin “her şey tamamlanana kadar hiçbir şey tamam değildir” ilkesi uyarınca, müktesebatta değişiklikler gerçekleşen başlıklar için müzakereler tekrar açılabilir. Bu durumda, aday ülkenin müzakere pozisyonunu ek açıklamalarla tekrar ortaya koyması gerekecektir. Ayrıca, aday ülkenin yeni bir bilgi ibraz etmesi ya da ilgili belgede belirttiği geçiş süresi/istisna talebinden vazgeçmesi halinde, pozisyon belgeleri müzakereler esnasında değiştirilebilmektedir. Dolayısıyla süreç, aday ülkenin ve AB’nin karşılıklı olarak müzakere pozisyonları ortaya koyması şeklinde gerçekleşmektedir. Örneğin Slovenya; rekabet başlığı altında 5 pozisyon belgesi ve 4 ek açıklama, istatistik başlığı altında 6 pozisyon belgesi, tarım başlığı altında 6 pozisyon belgesi ve 13 ek açıklama sunmuştur. Aday ülkelerin müzakere sürecinde hazırladıkları pozisyon belgeleri arasındaki farklılıklar, aday ve üye ülkelerin geçiş süresi/istisna taleplerinin elenmesi veya kabul edilmesiyle giderek azalmaktadır. Bunu, aday ülkelerin ilk müzakere pozisyonları arasındaki farklılıklar ve Katılım Antlaşması’nda aday ülkelere tanınan geçiş süreleri ve istisnalar arasındaki benzerliklerde açıkça görmek mümkündür.

Aday ülkenin müzakere pozisyonuna karşılık olarak hazırlanan AB ortak pozisyonu da tüm üye ülkelerin katkıları alındıktan sonra mutabakatla oluşturulmaktadır. Aday ülkelerin geçiş dönemi ve istisna taleplerine benzer şekilde, AB de koruma önlemleri ve istisnalar getirebilmektedir. 5. genişleme sürecinde buna örnek olarak, Kıbrıs ve Malta hariç diğer aday ülkelere “Kişilerin Serbest Dolaşımı” alanında getirilen 5+2 yıllık kısıtlama ve “Tarım” alanında aday ülkelerin çiftçilerine yapılacak doğrudan ödeme desteğinin kademeli olarak artırılarak, ancak 2013 yılında AB-15 seviyesine getirilmesi şeklindeki düzenlemeler verilebilir.

Aday ülke, her müktesebat başlığı için hazırladığı “pozisyon belgesi”ni AB Konseyi Dönem Başkanlığı’na sunmaktadır. AB Dönem Başkanlığı, aday ülke tarafından gönderilen pozisyon belgesini AB üye ülkelerine ve AB Komisyonu’na iletmektedir. Avrupa Komisyonu Genişleme Genel Müdürlüğü her pozisyon belgesini konuya ilişkin ilgili sektörel genel müdürlük ile birlikte inceledikten ve aday ülkeye sorular sormak suretiyle sunulan belgenin netleşmesini temin ettikten sonra, buna cevaben bir “ortak pozisyon taslağı” hazırlamaktadır. Söz konusu ortak pozisyon taslağı Avrupa Komisyonu tarafından Konsey’e iletilerek buraya bağlı olarak oluşturulan Genişleme Çalışma Grubu’nda tartışılmakta ve üye ülkelerin katkıları alınarak son şekli verildikten sonra AB Konseyi’ne (Genel İşler ve Dış İlişkiler Konseyi) sunulmaktadır.

Bu işlem müzakerelerin seyri açısından son derece önemlidir. Müzakere sürecindeki tüm konu başlıklarında pozisyon belgelerinin hazırlanması ve üye ülkelerin görüşlerinin alınması kapsamlı bir çalışma gerektirmekte ve zaman almaktadır. Ortak pozisyon belgelerinin oluşturulması aşamasında üye ülkeler arasında mutabakata varılması zaman zaman çok güç olmakta, hatta üye ülkelerin ortak bir noktaya ulaşmak için kendi aralarında yürüttükleri müzakereler, aday ülke ile yürütülen müzakere kadar zorlu geçmektedir. AB Konseyi (Genel İşler ve Dış İlişkiler Konseyi) tarafından oybirliği ile onaylanarak resmen “AB ortak pozisyonu” haline gelen belgenin aday ülkeye gönderilmesini takiben, ilgili konu başlığında müzakere fiilen açılmaktadır.

Aday ülkeler, AB müktesebatının tümünü üstlenmek ve uygulamakla yükümlüdür. Müktesebatı üstlenmeme ve uygulamama lüksünün olmadığı bu süreç, tipik uluslararası müzakere süreçlerinden oldukça farklıdır. Aday ülkelerin katılım müzakereleri boyunca, gerçek anlamda müzakere ettikleri tek konu, ilgili başlığa ilişkin uyum takvimidir. Bazı alanlarda mevzuatın uygulanması aday ülkeye önemli mali yük getiren yatırımlar gerektirmekte, teknik zorluklar yaratmakta ya da kısa vadede ekonomik, siyasi ve sosyal açılardan olumsuz sonuçlar doğurabilmektedir. Bu nedenle söz konusu zorlukların giderilmesine zaman tanıyacak şekilde ilgili mevzuatın üstlenilmesinin bir takvime bağlanması talep edilebilmektedir. Mevzuatın uyumlaştırılması ise üç farklı aşamada gerçekleşmektedir.

1.     Mevzuatın Aktarılması: AB mevzuatında yer alan yükümlülüklerin, hak ve sorumlulukların aday ülkenin ulusal hukuk sistemine aktarılması için hukuki açıdan düzenleyici ya da idari açıdan bağlayıcı tedbirler alınması gerekebilir. Bu nedenle aktarma, yalnızca ilgili mevzuatta yer alan ifadelerin ulusal hukukta tekrar edilmesini değil, aynı zamanda ulusal hukukun bir bütün olarak ilgili mevzuat hükümlerini yansıtabilmesini sağlayacak şekilde ulusal mevzuatın söz konusu düzenleme ile çatışan hükümlerinin kaldırılması/değiştirilmesi yönünde ek bazı hükümlerin koyulmasını da içermektedir.

2.     Mevzuatın Uygulanması: AB mevzuatının, ilgili mevzuatın uygulamasından sorumlu kurumlarca kararlara eklenmesi ve söz konusu mevzuata ilişkin hak, yükümlülük ve sorumlulukların yerine getirilmesini en etkin biçimde sağlayabilmesi için gerekli altyapı ve düzenlemelerin oluşturulması gereklidir.

3.     Yürütme: Yetkin otoritelerin, mevzuatın uygulanmasına yönelik alacakları tüm önlemleri (izleme, ani denetimler, zorunlu düzeltme önlemleri, cezalar, vb.) içermektedir.

Yukarıda belirtilen tüm unsurlar birbirine bağımlıdır. Etkin bir aktarma için uygulama ve yürütmeyi sağlayacak idari yapıların oluşturulması ve bu yapıların uygulanacak mevzuata hakim olmaları sağlanmalıdır. Mevzuat aktarımının, katılım tarihine kadar tamamlanması ve katılımla birlikte uygulanması gereklidir. Aday ülkelerin müzakere sürecinde elde edebilecekleri geçiş süreleri, aktarmaya değil, uygulamaya ilişkindir. Geçiş süreleri zaman ve içerik olarak sınırlı olup, uygulamaya dönük önlemlerin aşamalarını gösteren bir planla desteklenmelidir. Bu düzenlemelerin Topluluk politika veya kurallarını değiştirecek nitelikte olmaması, bunların düzgün işleyişini bozmaması ve rekabet açısından önemli sapmalar yaratmaması gereklidir. Alınacak tedbirler, müktesebatın uygulanmasına ilişkin farklı aşamaları açıkça ortaya koyan, finansman kaynaklarını ve kurumsal gelişme öngörülerini tanımlayan bir planla desteklenmelidir. Aday ülkelerin, müzakere sürecinin başlangıcından itibaren sistemin işleyişini, elde edebilecekleri hakların ve üstlenecekleri yükümlülüklerin çerçevesini bilmeleri, sürecin sağlıklı ilerlemesi açısından son derece önemlidir.

Bu noktada dikkat edilmesi gereken bir başka husus, müzakerelerin ve üyeliğe ilişkin hazırlıkların sadece tarama süreci ve müzakere pozisyonlarından ibaret olmadığıdır. Bu süreçte Komisyon tarafından hazırlanan Katılım Ortaklığı Belgesi (KOB), aday ülkenin KOB’a uyum yönünde ortaya koyduğu taahhütleri ve takvimi içeren Ulusal Program, yine Komisyon tarafından hazırlanan ve aday ülkenin kaydettiği ilerlemeleri ve mevcut eksiklikleri ortaya koyan ilerleme raporu sürecinin ayrılmaz parçalarıdır.

Aday ülkelerle müzakereler iki seviyede yürütülmektedir. Buna göre, üye ve aday ülkelerden bakanların katılımıyla yılda iki kez gerçekleştirilen Hükümetlerarası Konferanslar'da temel pozisyonlar ve stratejiler ortaya koyulmakta, siyasi konular ele alınmaktadır. Teknik düzeyde yürütülen esas müzakereler ise, AB Daimi Temsilcileri (COREPER) ve aday ülke baş müzakerecisi başkanlığındaki müzakere heyetleri arasında ayda bir kez yapılmaktadır.

Aday ülkeler müzakere pozisyonlarında ortaya koydukları çerçeve içerisinde kalarak, geçiş süreleri ve istisna taleplerinde bulunabilmektedir. Bu aşamada, pozisyon belgeleri arasındaki farklılıklar, aday ve üye ülkelerin taleplerinin elenmesi ve/veya şartlı olarak kabul edilmesiyle azalmaktadır. Bu süreçte AB ve münferit olarak üye ülkeler de koruma önlemleri getirebilmektedir. Müzakere başlıkları altındaki her konuda geçiş dönemi/istisna talepleri gerekçeleri ile birlikte detaylı olarak incelenmektedir. Bu aşamada AB’nin tutumu, bu tür istisna ve geçiş dönemlerinin mümkün olduğunca sınırlandırılması yönündedir.

AB, katılım sonrası dönemde aday ülkelerin, iç pazarın işleyişi ve serbest piyasa ekonomisi kurallarıyla çelişen, rekabeti bozucu uygulamalarının sürdürülmesi (teknik mevzuat, devlet yardımları, fikri-sınai mülkiyet, vb.) ya da AB açısından siyasi önem taşıyan alanlarda (adalet ve içişleri gibi) müktesebatın uygulamasının ertelenmesi konularında oldukça katı davranmaktadır. AB’nin esnek bir tutum sergilediği alanlar ise, müktesebatın uygulanmasının aday ülkenin bütçesine ciddi mali yük getireceği (çevre, ulaştırma, vb.) ve mevzuatın geçiş süresi olmaksızın uygulamaya koyulmasının aday ülkenin ekonomisi, sosyal dokusu vb. üzerinde ciddi boyutta olumsuz etki yaratacağı düzenleyici etki analizi raporları ile kanıtlanan alanlarla sınırlıdır.

Geçiş dönemi ve istisnaların belirlenmesinin yanı sıra, aday ülkenin Topluluk bütçesine katkısı, alacağı destekler, AB politikalarına katılım şekilleri, kurumlardaki temsili, vb. diğer konuların da ele alındığı müzakerelerde, üzerinde mutabakat sağlanan konu başlıkları geçici olarak kapatılmaktadır. Ancak Birlik, geçici olarak kapatılmış konu başlıklarına dönme hakkını muhafaza etmektedir. Bu uygulamanın nedeni, mevzuatta meydana gelebilecek değişiklikler ve yenilikler ya da uygulamada ortaya çıkabilecek zorluklar nedeniyle dosyanın yeniden açılması gereği doğmasıdır.

Müzakereler genellikle, “kolay” alanlar olarak adlandırılan ve kısa sürede sonuçlandırılabilecek konu başlıkları ile başlatılmaktadır. “Kolay” alanlar, AB’nin mevzuatının yoğun olmadığı, temel ilke ve asgari uyum koşullarını belirledikten sonra gerekli düzenlemeleri üye ülkelerin inisiyatifine bıraktığı, daha çok programlar ve uygulamaya dönük çeşitli mekanizmalarla şekillendirdiği konu başlıklarıdır (sanayi politikası, eğitim, vb.). Bunun yanı sıra, aday ülkeye göre değişen ve o ülkenin mevzuatının AB müktesebatı ile nispeten daha az farklılık taşıdığı ya da uyumlaştırma ve uygulamanın sorunsuz gerçekleşeceği müktesebat başlıkları da “kolay” alanlar olarak nitelendirilmektedir.

Aşağıda yer alan “müzakerelerin açılış ve geçici kapanış tarihleri tablosu”nda görüldüğü üzere, ülkelerin ilgili konu başlığına ilişkin önceliklerine ve konumlarına bağlı olarak değişkenlik göstermesine ve tüm ülkeler için aynı sınıflandırmanın yapılmasının güçlüğüne karşın, beşinci genişleme dalgası kapsamındaki on aday ülke arasında bir genelleme yapıldığında ilk açılan müzakere başlıklarının “Sanayi", "Eğitim", "KOBİ", "Bilim ve Araştırma Politikaları” konularında olduğu ve bu başlıklarda sürdürülen müzakerelerin iki-üç ay gibi çok kısa bir süre içinde tamamlandığı, aday ülkelerce geçiş dönemi ve istisna talebinde bulunulmadığı görülmektedir.

“Ekonomik ve Parasal Birlik", "İstatistik", "Tüketicinin ve Tüketici Sağlığın Korunması", "Ortak Dış ve Güvenlik Politikası", "Dış Ekonomik İlişkiler", "Mali Kontrol", öncelikle açılan konu başlıkları olmamakla birlikte, aday ülkelerin katılımla birlikte tüm mevzuatı uygulayacaklarını taahhüt ettikleri ve müzakerelerin genellikle kısa sürdüğü alanlardır.

"Balıkçılık", "Telekomünikasyon ve Bilgi Teknolojileri", "Bölgesel Politika", "Gümrük Birliği", "Kültür" ve "Görsel-İşitsel Politikalar", "Şirketler Hukuku”, alanları ise aday ülkelerin kolay çözümlenebilir sorunlarla karşılaşarak ya da mevcut düzenlemelere özel hükümler eklenerek müzakereleri tamamladıkları konu başlıklarıdır.

Müzakereler aşamasında nispeten daha fazla zorlukla karşılaşılan ve müzakere sürecinin daha uzun sürdüğü ya da geçiş düzenlemeleri sağlanarak kapatılan konu başlıkları ise, “Malların Serbest Dolaşımı", "Hizmetlerin Serbest Dolaşımı", "Sermayenin Serbest Dolaşımı", "Rekabet", "Ulaştırma", "Enerji", "Adalet ve İçişleri", "İstihdam ve Sosyal Politika”dır.

Müzakereler aşamasında en zor ve kapsamı itibariyle uyumlaştırılmasında en fazla sıkıntıyla karşılaşılan konu başlıkları ise “Tarım” ve “Çevre”dir. AB müktesebatının yarısından fazlasının tarıma ilişkin düzenlemelerden oluştuğu ve Birlik bütçesinin yaklaşık yüzde 50’sinin tarıma ayrıldığı, aynı şekilde çevre konusunu düzenleyen mevzuatın da son derece kapsamlı olduğu ve aday ülke açısından uyum sürecinde mali külfeti yüksek ciddi yatırımlar gerektirdiği düşünüldüğünde aday ülkelerin en fazla zorlandıkları alanların bu başlıklar oluşu doğal görünmektedir. Bu nedenle en fazla geçiş süresi tanınan müktesebat başlıkları tarım ve çevre olmuş, vergilendirme başlığı da en çok geçiş süresi talep edilen konular arasında yer almış, Katılım Antlaşması’nda on aday ülkeye tanınan istisnaların büyük bölümü bu üç başlık altında toplanmıştır.

Genel bir değerlendirme yapıldığında, on yeni üyeye 31 başlıktan oluşan müktesebatın 13 başlığında geçiş dönemi tanındığı görülmektedir. Bunlar: İç Pazar kapsamında yer alan ve Birliğin ekonomik entegrasyonunun temelini oluşturan “Malların, Kişilerin, Hizmetlerin ve Sermayenin Serbest Dolaşımı”, “Rekabet", "Tarım", "Ulaştırma", "Vergilendirme", "Sosyal Politika ve İstihdam", "Enerji", "Telekomünikasyon ve Bilgi Teknolojileri", "Çevre", "Gümrük Birliği” başlıklarıdır.

Bunun yanı sıra bazı müzakere başlıklarında ("Tarım", "Balıkçılık", "Çevre", "Bölgesel Politika", "Şirketler Hukuku", vb.) yeni üye ülkelerin talepleri üzerine özel düzenlemeler getirilmiş ya da ikincil mevzuatta bazı değişiklikler yapılmıştır. Katılım Antlaşması ile tüm geçiş dönemleri, istisna ve özel düzenlemelere nihai hali verilmekle birlikte, Antlaşma’nın Geçici Düzenlemeler Bölümü’nün 37. maddesinde yer alan “genel ekonomik koruma önlemi” ile, katılımı takip eden üç yıl boyunca ekonominin herhangi bir alanında yaşanan ciddi ve süreklilik arzeden zorluklar ya da belirli bir bölgede ciddi bir gerilemeye neden olan ekonomik sorunlar olması halinde yeni üye ülkelerin koruma önlemleri almak üzere Komisyon’a başvurabilecekleri, aynı nedenlerle mevcut üye ülkelerin de bir veya daha fazla yeni üye ülkeye karşı koruma tedbiri uygulama talebinde bulunabilecekleri hükmü getirilmiştir.

(Müzakerelerin Açılış ve Geçici Kapanış Tarihleri için tıklayınız)

Müzakereler, ilgili başlıkta sağlanan ilerleme ile bu başlık özelindeki müktesebatın aktarılmasına ve uygulanmasına ilişkin somut ve kabul edilebilir bir plan olması halinde, Hükümetlerarası Konferans'ta oy birliği ile alınan karar neticesinde geçici olarak kapatılmaktadır. Herhangi bir müktesebat başlığına ilişkin müzakerenin geçici olarak kapatılması, tarafların bu başlıktaki müzakereleri tekrar açma hakkını saklı tutması anlamına gelmektedir. Bunun başlıca nedeni, öncelikle, müzakerelerin en temel belirleyicisi olan “herşey üzerinde anlaşma sağlanmadığı sürece hiçbir şey üzerinde anlaşma sağlanmaması” ilkesidir. Bu süreç içinde müktesebata yeni eklemeler yapılması ya da tadil edici düzenlemeler getirilmesi de olasıdır. AB tarafından, müzakereleri tekrar açma hakkını saklı tutmanın bir başka amacı da ilgili aday ülkenin taahhütlerini yerine getirme konusunda gerekli önlemleri almama ihtimalini ortadan kaldırmaktır. Ancak, başlıkların tekrar açılmasının istisnai bir durum olduğunu belirtmekte fayda vardır. Sürecin bu şekilde işlemesi için, aday ülkenin taahhütleri ve kaydettiği somut ilerleme arasında önemli ölçüde fark olması gerekmektedir.

Katılıma ilişkin ulusal hazırlıklar ile müzakereler arasında doğrudan bir bağ kurulmuştur. Bu bağı kuran en temel araç, Komisyon’un hazırladığı ilerleme raporlarıdır. Müzakere sürecinde, açılan ve geçici olarak kapatılan tüm müzakere başlıklarına ilişkin olarak izleme prosedürü uygulanmaktadır. Böylece, aday ülkenin yeni kabul edilen yasal düzenlemeleri aktarımı temin edilmekte ve taahhütlerini ne ölçüde yerine getirdiği izlenmektedir. Müzakereler neticesinde sağlanan tam anlaşma ile, geçici olarak kapanmış olan başlığın nihai olarak kapatılması gerçekleşmektedir.

Mayıs 2004’te üye olan on ülke ile müzakerelerin nihai kapanışına ilişkin zaman çizelgesi, 2000 yılında tartışma konusu olmaya başlamıştır. Komisyon, bu noktada, müzakerelerin işleyişinde belirleyici olacak bir belge yayımlamıştır. 2000 yılı İlerleme Raporları ile birlikte yayımlanan “Yol Haritası”, 2001 yılı başından itibaren, takip eden üç 6 aylık dönem (3 Dönem Başkanlığı) için müzakerelerin seyrini belirlemiştir. Genişlemenin gerçekleşeceği tarihi tam olarak açıklamayan belge, müzakerelerin 2002 yılı sonunda kapanabileceğini belirtmiştir. Buna göre, 2001 yılının ilk yarısında İç Pazar, piyasaya ilişkin konular, sosyal konular ve çevreye ilişkin başlıkların açılması planlanmıştır. İkinci yarısında, "Rekabet", "Ulaştırma", "Enerji", "Vergilendirme", "Gümrük Birliği", "Tarım", "Adalet ve İçişleri" gibi başlıkların geçici olarak kapatılması öngörülmüştür. 2002 yılının ilk yarısında ise, "Tarım" (kalan sorunlar), "Bölgesel Politika", "Kurumlar" gibi kalan başlıkların geçici olarak kapatılmasına ilişkin bir yol haritası oluşturulmuştur. Öngörülen yol haritasına uygun olarak, Aralık 2000 Nice Zirvesi’nde AB kurumlarında genişleme ile gerçekleştirilecek reform üzerinde anlaşmaya varılmış, müzakereler öngörüldüğü şekilde gerçekleşmiş ve Komisyon 2002 İlerleme Raporlarında on ülke ile müzakerelerin tamamlanmasını tavsiye etmiştir. 2004 yılında üyelik için hazır olacağı öngörülen bu ülkeler ile müzakereler 2002 Aralık Kopenhag Zirvesi’nde alınan karar ile kapatılmıştır.

Müzakerelerin tamamlanmasını takiben, ilgili aday ülkenin AB’ye katılım şartlarını ortaya koyan Katılım Antlaşması hazırlanmaktadır. AB genişleme süreçleri incelendiğinde, Avrupa Komisyonu’nun, Antlaşma taslağını ve eklerini müzakere sürecinde hazırlamaya başladığı görülmektedir. Söz konusu taslak, üye ülkeler, ilgili aday ülke, Komisyon ve Konsey’den temsilcilerin yer aldığı bir çalışma grubunda incelenerek tartışılmakta ve nihai hali verilmektedir. Ardından Antlaşma onaylanmak üzere  AP ve AB Konseyi’ne sunulmaktadır. Parlamento, ilgili AP Komitesi'nin raporunu da değerlendirerek Antlaşmayı genel oturumda onaylama prosedürüne göre görüşmeye açmaktadır. Bu prosedüre göre onay kararı, Parlamento toplam üye sayısının yarısından bir fazlasının oyuyla yani basit çoğunluk ile alınmaktadır. AP'nin onayı alındıktan sonra Antlaşma’nın Konsey tarafından oy birliği ile onaylanması gerekmektedir.

AP ve Konsey’in onayını takiben Antlaşma, üye ülkeler ve ilgili aday ülke tarafından imzalanmakta, üyelik, Katılım Antlaşması’nın bütün akit tarafların (AB üyesi ülkeler ve aday ülke) kendi anayasal usullerine göre onaylandıktan sonra (meclis onayı ya da referandum) yürürlüğe girmekte, ve katılım süreci tamamlanmaktadır. Son genişleme ile 25 ülke tarafından 16 Nisan 2003 tarihinde imzalanan Katılım Antlaşması tüm üye ve aday ülkelerin onay prosedürünü tamamlamasının ardından 1 Mayıs 2004 tarihinde yürürlüğe girmiştir.