İKV Uzman Yardımcısı Melike Sönmez tarafından kaleme alınan “Türkiye ve AB’de Orman Yangınları: Afet yönetimi Politikaları ve Öneriler” başlıklı politika notu, İKV Politika Notları serisinden yayımlandı. Bu çalışmada, Türkiye ve AB'deki orman yangını ve afet yönetim politikaları ele alınıyor ve Türkiye'deki orman yönetimi politikalarına ilişkin öneriler getiriliyor.

Türkiye ve AB’de Orman Yangınları: Afet Yönetimi Politikaları ve Öneriler

Melike Sönmez, İKV Uzman Yardımcısı

Giriş

İklim değişikliği son yıllarda orman yangınları başta olmak üzere pek çok çevre sorununun tetiklenerek yaygınlaşmasına etki etmektedir. Ekolojik döngünün doğal ve beklenebilir bir parçası olan orman yangınları iklim değişikliği sonucu sıcaklıkların aşırı yükselmesinden olumsuz etkilenmekte ve olağandışı sıklıkta meydana gelmektedir, ayrıca yoğun rüzgarlar gibi aşırı hava olayları orman yangınlarıyla mücadele edilmesini zorlaştırmaktadır.

Araştırmalar, tüm dünyada yaygın biçimde gözlemlenmeye başlayan orman yangınlarının, “aşırı yangın davranışları” olarak nitelendirilen çok hızlı yayılan ve çok geniş alanları kaplayan türlerinin özellikle 2010’lardan sonra dünya çapında iki katına çıktığını ortaya koymuştur. Türkiye’nin de içinde bulunduğu Akdeniz kuşağında, Avustralya’da ve Amazon’da rekor yangın sezonları yaşanırken; iklim değişikliğine bağlı sıcak hava dalgaları ve kuraklık bu artışı hızlandırmıştır. Boreal ormanlar (Kanada ve Rusya) ile Batı ABD ise en çok etkilenen diğer bölgeler olmuştur.[1] Bununla birlikte, küresel orman yangınları bakımından en olumsuz tablonun yaşandığı ve 2014 sonrasında yangınların en yüksek seviyelere ulaştığı döneme girildiği ortaya koyulmuştur.[2]

Orman yangınları, artan sıcaklık ve kuraklıkla birlikte ekosistemlerde geri dönüşsüz kayıplara yol açan faktörler arasında sayılmaktadır. Birleşmiş Milletler İklim Değişikliği Çerçeve Sözleşmesi (United Nations Framework Convention on Climate Change - UNFCC) raporları, yangınların doğrudan ölüm, hastalık ve yerinden edilme risklerini artırdığını; doğal karbon yutak alanı olarak değerlendirilen ormanların yangınlar yoluyla kaybı sonucu ortaya çıkan karbon salımının ise ekosistemlerdeki kitlesel ölümlerle ilişkilendirildiğini ortaya koymaktadır. Bazı bölgelerde yangınların sıklığı ve şiddeti o kadar artmıştır ki mevcut önlemler (yangın söndürme kapasitesi, arazi yönetimi, erken uyarı sistemleri) yetersiz kalmaktadır. Ayrıca, orman ekosistemlerinde yıl boyunca donmuş halde bulunan toprakların artan sıcaklıklarla çözülmesi (permafrost çözülmesi) ve karbonu doğal olarak depolayan ormanların yangına maruziyeti sonucu depoladığı karbonu atmosfere geri salması, yangınların karbon döngüsüne geri besleme etkisini güçlendirmektedir. Bununla birlikte, orman yangınlarının tarım alanlarını yok ederek ürün kayıplarına yol açtığı, toprak verimliliğini düşürdüğü ve su kaynaklarını kirlettiği; bunun da özellikle kırılgan bölgelerde gıda fiyatlarını artırarak kıtlık riskini yükselttiği kaydedilmektedir. Ayrıca orman yangınlarının su döngüsünü bozarak su tutma kapasitesini düşürdüğü, sel ve kuraklık riskini artırdığı; biyoçeşitlilik kaybına neden olduğu ve hava kalitesini bozarak canlı sağlığını tehdit ettiği kanıtlanmıştır.[3]

Bu bağlamda, iklim değişikliğinin etkilerini iyice artırdığı son yıllarda orman yangınları Avrupa’nın genelinde oldukça yoğun bir şekilde gözlemlenebilir hale gelmiştir. Artan orman yangınlarının başlıca sebebi sayılan iklim değişikliği ile mücadelede özellikle 2019’da imzalanan Yeşil Mutabakat (Green Deal) ile daha kurumsal bir mücadele başlatılmış, iklim değişikliği ve sonuçları ile mücadele amacı taşıyan pek çok politika belgesi AB mevzuatında yer almaya başlamıştır. Önceleri, Su Çerçeve Yönergesi (Water Framework Directive-2000) ve Atık Çerçeve Yönergesi (Waste Framework Directive-2008) gibi politika belgeleri kabul edilmişse de daha kapsayıcı ve detaylı politikaların kabulü Yeşil Mutabakat sonrası hızlanmıştır. Çevre politikalarının daha kapsayıcı hale gelmesiyle orman yangınları gibi çeşitli afet türleriyle mücadele edilmesi amacıyla benimsenen politikalarda da artış gözlemlenmiştir. AB’nin ilk kapsamlı orman stratejisi 1998’de kabul edilmiş olsa da şimdiye değin en kapsamlı ve iklim değişikliği ile entegre ilk orman stratejisi 2021’de kabul edilen AB Ormancılık Stratejisi 2030 (EU Forest Strategy for 2030) olmuştur.

1. AB’de Orman Mevzuatı ve Orman Yangınlarıyla Mücadele Amaçlı Düzenlemeler

Avrupa’daki toplam orman yüzölçümü 227 milyon hektar olup toplam alanın %35’ine karşılık gelmektedir. Diğer ağaçlık alanların kapladığı alan ise 27 milyon hektar büyüklüğündedir. Avrupa ormanlarının %75’i tek yaşlı (even-aged) durumda olup bunların %64’ü gençlik dönemini geçmiş ama olgunlaşmamış (beyond the regeneration phase and have not yet reached the mature phase), %25’i ise çok yaşlı (uneven-aged) durumdadır. Avrupa ormanlarının toplam odun stoğu (mevcut ağaçların gövde hacmi/ing. growing stock) 34.900 milyon m³'e ulaşmış durumdadır ve bunların yaklaşık %84'ü odun tedariki için kullanılabilir ormanlarda bulunmaktadır. Ortalama olarak hektar başına 169 m³ odun stoğu bulunmaktayken bu da bu miktarın otuz yıl öncesine göre hektar başına 40 m³ daha fazla olduğu ifade edilmektedir. Bununla birlikte Avrupa ormanlarının %3’ünün tahrip olmuş durumda olduğu ortaya konmuştur. Orman tahribatı gerekçeleri arasında aşırı kuraklık ve sıcak hava dalgaları, kabuk böceği salgınları, orman yangınları ve aşırı hava olayları yer almaktadır. Ayrıca, Avrupa’da orman tahribatının başlıca unsurlarından biri olan orman yangınları çoğunlukla Akdeniz bölgesinde meydana gelmektedir.[4] 2020’de tespit edilen %3 oranındaki tahrip olmuş orman alanı ve Avrupa’nın 2025’te en şiddetli orman yangınlarını yaşadığı dikkate alındığında, bu oranın 2026 itibarıyla daha da artacağı tahmin edilmektedir. Bu noktada, yangınlara yönelik tedbirlerin ve onarım faaliyetlerinin mevzuat aracılığıyla desteklenmesi büyük önem arz etmektedir.

1. AB Orman Mevzuatı

AB’de ormanlarla ilgili kapsamlı bir mevzuat bulunmaktadır. Bazı düzenlemeler doğrudan ormanlarla ilgili olsa da bazı düzenlemeler daha geniş kapsamlı konuları ele almakta ve içeriğinde ormanları ilgilendiren hükümler bulundurmaktadır.

Tablo 1: AB’de Ormanlarla İlgili Öne Çıkan Düzenlemeler

Kaynak: Avrupa Komisyonu

AB orman mevzuatı, tematik sorunların çözümüne yönelik düzenlenmektedir. AB orman mevzuatı incelendiğinde ormanlarla ilgili aşağıdaki temaların öne çıktığı görülmektedir:

• Ormansızlaşma: Yasadışı ağaç kesimi ve çeşitli nedenlerle orman örtüsünün zenginliğini yitirmesiyle mücadele edilmesi.
• Ormanların karbon yutak alanı olarak korunması: Ormanların, iklim değişikliğiyle mücadelede karbon yutağı işlevini sürdürmesinin sağlanması ve bu işlevin ön plana çıkarılması.
• Ormanlarda biyoçeşitliliğin tehdit altında olması: Ormanlarda yaşayan canlı türlerinin çeşitliliğinin korunması.
• Orman ürünlerinin tedarik zincirindeki yeri: Orman ürünlerinin tedarik zincirine sürdürülebilir bir şekilde entegre edilmesi ve yasadışı kesim yoluyla elde edilen ürünlerin AB pazarına girişinin engellenmesi.
• Ormanların sosyoekonomik boyutunun desteklenmesi: Ormanların sosyoekonomik değerinin artırılması ve çevresinde yaşayan toplulukların refahının ormanlar aracılığıyla desteklenmesi.
• Orman yangınları ve diğer afetler: Başta orman yangınları olmak üzere, istilacı türlerin yayılması gibi diğer afetlerle etkin şekilde mücadele edilmesi.

AB orman mevzuatında öne çıkan konulara bakıldığında orman yangını başlığının da bulunduğu görülmektedir. Orman yangınları bir sorun olarak tanımlanırken, tek başına orman yangınları ile mücadeleyi hedef alan bir düzenleme bulunmamakta; bunun yerine ormanlara ilişkin sorunları ve orman politikalarını genel olarak ele alan düzenlemeler ve stratejiler karşımıza çıkmaktadır. Bu durum da AB’nin orman yangınları ile mücadelesinin çok boyutluluğu ve geniş kapsamlılığını düşündürtmektedir.

1. AB’de Orman Stratejileri

AB mevzuatında başlıca düzenlemelerin yanında ormanlara ilişkin farklı sorunlara hitap eden stratejiler bulunmaktadır. Bu stratejiler ormanları korumayı, ormanların iklim değişikliği ile mücadelede ve ekonomik kalkınmaya katkısını güçlendirmeyi amaçlamaktadır. İlki 1998 yılında kabul edilen ormanlara ilişkin AB strateji belgeleri yıllar içinde ormanlara yönelik AB politikalarının gelişmesine paralel olarak düzenli biçimde güncellenmiştir.

Tablo 2: AB Orman Stratejileri

Kaynak: Avrupa Komisyonu

1.3. AB’de Orman Yangınları ile Mücadele Mekanizmaları

AB genel orman mevzuatında ele alınan sorunlar, temelde ormansızlaşma nedeniyle ortaya çıkan sorunlardır. Orman yangınlarının bir sorun olarak tanımlanarak mücadele edilmesi gerektiği görüşü ilk kez 1998 tarihli AB Orman Stratejisi’nde karşımıza çıkmaktadır ve sonraki düzenlemeler ve eylem planları ile desteklenerek somut hale getirilmiştir.

1.3.1. AB Sivil Koruma Mekanizması (EU Civil Protection Mechanism-2001)

Doğal afetlerin birden fazla ülkeyi aynı anda etkilemesi veya bir ülkeden diğerine yayılmasından hareketle, 2001 yılında kabul edilen AB Sivil Koruma Mekanizması, AB üye ülkelerine ek olarak 10 AB dışı ülkenin de dahil olduğu afet önleme, afetlere karşı hazırlık ve afetlere müdahale konularında iş birliğini güçlendirmeyi amaçlayan oluşumdur. Hızlı hareket etmenin kritik olduğu afet senaryolarında yardım ulaştırılmasından afete müdahaleye kadar geniş bir eylem yelpazesini doğrudan tatbik etme amacı taşıyan mekanizma sayesinde her ülkenin arama-kurtarma ekipleri, tıbbi destek birimleri, yangın söndürme uçakları gibi uzman kapasiteleri bir araya getirilmektedir. Sözü edilen bu kaynaklar, Acil Durum Müdahale Koordinasyon Merkezi (Emergency Response Coordination Centre-ERCC) tarafından merkezi olarak koordine edilmektedir. Mekanizma sayesinde yardım talepleri geldiğinde, ülkeler aynı anda ve uyumlu şekilde müdahale edebilir. AB ülkelerine ek olarak ülkemizin de dahil olduğu kapasite havuzuna Arnavutluk, Bosna Hersek, İzlanda, Moldova, Karadağ, Kuzey Makedonya, Norveç, Sırbistan ve Ukrayna da dahil edilmiştir.

Türkiye, Avrupa Birliği Sivil Koruma Mekanizması’nı daha önce çeşitli afet durumlarında yardım talep etmek amacıyla devreye sokmuştur. Bu kapsamda öne çıkan örneklerden biri, 2021 yılında Antalya ve Muğla illerinde meydana gelen büyük çaplı orman yangınlarıdır. Orman yangınları dışında ise, 2023 yılında Kahramanmaraş merkezli depremler sonrasında Türkiye, mekanizma aracılığıyla uluslararası yardım çağrısında bulunmuştur. Öte yandan, Türkiye bu mekanizmanın bir parçası olarak başka ülkelere yardım sağlamış; örneğin 2019 Arnavutluk depremi sonrasında arama-kurtarma ekipleri göndermiş, 2021 yılında Yunanistan’da yaşanan orman yangınları sırasında ise yangın söndürme uçaklarıyla katkıda bulunmuştur.[5]

1.3.2. 2022 Orman Yangını Önleme Eylem Planı (2022 Wildfire Prevention Action Plan)

Orman yangınları ile mücadelede en somut adım 2022 yılında orman yangınlarının Avrupa’da artması ve etkilerinin belirginleşmesi ile benimsenen 2022 Orman Yangını Önleme Eylem Planı’dır (2022 Wildfire Prevention Action Plan). Doğrudan orman yangınları ile mücadele amacıyla ortaya koyulan eylem planı üç tematik alan çerçevesinde on madde içermektedir.

Söz konusu hedefler, esasen Sivil Koruma Mekanizması kapsamında belirlenmiş önlemlere dayanmaktadır. İlgili eylem planı maddeleri, Sivil Koruma Mekanizması’na yapılan atıflar aracılığıyla mekanizmanın uygulanmasını somutlaştırmaya katkı sunmayı amaçlamaktadır.

İlgili eylem planının içeriği şu şekilde aktarılabilir:

“I. Yangınları Önleme Kapasitesinin Güçlendirilmesi

1. Üye Devletlerin yangın önleme ve hazırlık konularında birbirlerini değerlendirmesi (hedefli akran değerlendirmeleri) ile kapasite geliştirme
2. Yangınları da içeren afet senaryoları geliştirme ve yangın önleme dayanıklılık hedefleri belirleme
3. AB politikalarıyla uyumlu şekilde ve ulusal sivil koruma ve orman yönetimi uzmanlarının katkısıyla iyi uygulama rehberi hazırlanması
4. Yangın risk farkındalığını artırmaya yönelik iyi uygulamalar geliştirme; halkı bilgilendirme ve eğitme
5. AB düzeyinde yeni yangın risk iletişimi ve farkındalık kampanyaları geliştirme
6. Üye Devletlerle ve özellikle mekanizmayı daha sık çalıştıran ülkelerle yangın önleme diyaloğu başlatma

II. Daha İyi Önleme Kapasitesine Erişmek Amacıyla Yangınlara Dair Bilginin Geliştirilmesi

7. Mali planlamayı desteklemek amacıyla gelecekteki yangınların ekonomik ve coğrafi etkilerini modelleme
8. Çoklu tehlike yaklaşımı ve iklim senaryoları dahil yangın riskinin değerlendirilmesi ve haritalanması

III. Yangın Önleme Finansmanının Artırılması

9. Mekanizma aracılığıyla ulusal, sınır ötesi ve pan-Avrupa projelere finansman sağlanması, iyi uygulamaların yaygınlaştırılması
10. AB fonlarının yangın önleme yatırımları için daha etkili kullanımı, afet risk yönetim alanında mevcut fon kullanımının analiz edilmesi”[6]

İlgili eylem planında yangınların önlenmesi ve müdahale edilmesi hususlarında diğer mekanizma üyesi ülkelerle iş birliğine dikkat çekildiği görülmektedir. Yangınlarla mücadelede uzman bilgisinden faydalanılması ve mali yönetimin iyileştirilmesi gibi adımları da içeren eylem planı bir bakıma Sivil Koruma Mekanizmasını tasdik etmiştir.

1.3.3.  rescEU

AB Sivil Koruma Mekanizması’nın 2007 ve 2013’te revize edilmesinin ardından, 2018’de AP’de kabul edilen öneri 2019’da yürürlüğe girerek rescEU adlı stratejik rezerv bileşeniyle en güncel yapısına kavuşmuştur. 2019’da yürürlüğe girdiğinde AB acil durum mekanizmasını modernize ettiği belirtilen söz konusu değişiklik COVID-19 salgını ve artan orman yangınları nedeniyle gündeme gelerek 2001-2018 arası üye ülkelerin gönüllü destekleri sayesinde işler hale getirilebilirken, 2019 sonrası tanımlanan ortak çatı AB rezervi sayesinde ihtiyaç olunan durumlarda havuz rezervden istenen desteğin ilgili bölgeye ulaştırılması sağlanmıştır. Kovid-19’un etkilerinin yoğunlaştığı 2021 yılında düzenleme bir kez daha değişikliğe uğrayarak, AB acil müdahale sisteminin salgınlar sırasında da etkili bir şekilde müdahale edebilmesinin yolu açılmış, rezervler bu doğrultuda zenginleştirilmiştir. Düzenleme son olarak Rusya-Ukrayna savaşı sonrası 2023 yılında değişen ve dönüşen uluslararası koşullara uyum sağlayabilmek amacıyla bir kez daha revize edilerek AB acil durum müdahale kapasitesinin daha işlevli hale getirilmesi amaçlanmıştır.[7]

2023’te getirilen revizyonda, AB’nin sadece afet durumlarında değil, her türlü yüksek etkili acil durumda müdahale kapasitesini güçlendirmek üzere enerji, barınma, sağlık altyapısı ve CBRN (kimyasal, biyolojik, radyolojik, nükleer) alanlarında rezerv oluşturulması olanaklı hale getirilmiştir. Söz konusu değişiklikle bu rezervlerin, çok ülkeli sınır aşan etkiler doğuran afetlere karşı özel olarak tasarlanmış, Komisyon’a acil durumlarda doğrudan satın alma, kiralama veya sözleşme yapma yetkisi tanınmış ve bu sayede özellikle lojistik ve ulaşım alanındaki boşlukları kapatmak için acil durum prosedürüyle kapasite edinebilmesi mümkün kılınmıştır. Kapasitelerin öncelikli olarak AB içi afetlerde kullanılması esas alınsa da AB dışı afetlerde de üye ülkelerin kendi personelini göndermeme hakkına sahip olduğu bir durum yaratılmıştır.[8]

1.3.4. Acil Müdahale Koordinasyon Merkezi (Emergency Response Coordination Centre-ERCC)

Acil Müdahale Koordinasyon Merkezi, Sivil Koruma Mekanizması’nın temelini oluşturan, mekanizma kapsamındaki müdahalelerin yönetildiği bir koordinasyon merkezi olup afetzede ülkelere yardım malzemesi, teknik destek, sivil savunma ekipleri ve özel ekipman sevkiyatı gönderilmesinin koordine edilmesi işlevleri bulunmaktadır. Depremzede ülkeye yardımların tek bir koldan yönlendirilmesini sağlayarak mükerrer yardım yollanmasının önüne geçilmesini de sağlayan merkez sayesinde yardımlar AB içi ve AB dışı noktalara ulaştırılabilmektedir. Avrupa Sivil Koruma Havuzu (European Civil Protection Pool) sayesinde öncesinde hazır durumda tutulan bütün yardımlar ihtiyaç halinde ilgili bölgelere en kısa süre içinde ulaştırılabilmektedir.[9]

1.3.5. AB Sivil Koruma Bilgi Ağı (EU’s Civil Protection Knowledge Network)

Sivil Koruma Mekanizması çatısı altında hayata geçirilen bir diğer platform ise AB Sivil Koruma Bilgi Ağı’dır. Afetlere ilişkin önleme, hazırlıklı olma ve müdahale aşamalarını güçlendirmede bilgi kazanım ve saklama işlevi bulunan ağ, AB’nin afetleri ele alma kapasitesinin güçlendirilmesi ve uzmanlığını besleme amacı taşımaktadır. İlgili platform, belirlenmiş iki temel sütun olan kapasite geliştirme ve bilim başlıkları etrafında şekillendirilmiştir. Bu çerçevede afetlerin ele alınmasına ilişkin bilgi birikimini güçlendirmek amacıyla sivil savunma ekiplerine yönelik teknik eğitimler, tatbikatlar, sivil savunma uzmanı değişim programları, iyi uygulama geliştirme çalışmaları ve bilgi geliştirme ile bilgi akışına ilişkin çeşitli önlemler ağ kapsamında hayata geçirilmiştir.

2. Türkiye’de Orman Mevzuatı ve Orman Yangınlarıyla Mücadele Amaçlı Düzenlemeler

Türkiye’de AB’nin aksine, ormanların çoğunluğu devlet mülkiyeti altındadır. Türkiye’deki ormanlık alanların büyüklüğü son envanter yılı olan 2023’te 23,4 milyon hektar tespit edilmiştir ve bu alan toplam yüz ölçümünün %30’una karşılık gelmektedir. İlk envanter dönemi olan 1963-1972 yıllarında 20,2 milyon hektar (%26,1) olarak tespit edilen ormanlık alan ve güncel alan arasında son 51 yılda yaklaşık 3,2 milyon hektarlık artış olduğu kaydedilmektedir.[10]

Şekil 1: Yanan Orman Alanları ve Yangın Sayıları

Kaynak: Orman Genel Müdürlüğü

Türkiye’de son yıllarda orman yangınları sayıları ve bu yangınlarda yanan yüzey alanı artmıştır. Orman yangınlarında tahrip olan alan genişliği 2021’de bir önceki seneye kıyasla neredeyse altı kat artarak 139.503 hektara ulaşmış ancak sonraki yıllarda yanan alan genişliği yine ciddi biçimde düşmüştür. Bununla birlikte yangın sayılarına bakıldığında ise 2022’de 2160 olan orman yangını sayısı 2023’te 2579 olmuş ve 2024’te yükselişe geçerek 3797’yi bulmuştur. Bu çerçevede, yanan yüzey alanı bakımından 2021’deki düzey tekrar edilmemiştir; ancak, 2024 yılı itibarıyla yangın sayılarında artış yaşanmıştır.

Grafik 1: Türkiye’de 2024 Yılında Çıkan Yangınların Sebepleri

Kaynak: Orman Genel Müdürlüğü

2024 yılında orman yangını çıkış sebeplerine bakıldığında ise yangınların neredeyse yarısının ihmal nedeniyle çıktığı, beşerî kaynaklı olduğu kaydedilmektedir.

1. Türk Mevzuatındaki Temel Orman Düzenlemeleri

Türkiye’de orman mevzuatı, temel olarak 6831 sayılı Orman Kanunu ile Anayasa’nın 169‘uncu maddesi çerçevesinde ele alınmaktadır. Bununla birlikte, ormanların korunması ve afetlere yönelik tedbirler ile cezai yaptırımları kapsayan ikincil mevzuat da bu alandaki düzenlemeleri tamamlamaktadır.

Tablo 3: Türkiye’de Orman Mevzuatı

Kaynak: T.C. Cumhurbaşkanlığı Mevzuat Bilgi Sistemi

Türk orman mevzuatının en temel yapı taşı Anayasa’nın 169‘uncu maddesidir ve bu madde ormanların korunmasını ve zarar gören ormanların canlandırılmasını öngörmektedir. Bununla birlikte Orman Kanunu, temel orman koruma ilkeleri ve orman suçlarının kapsamını ele almaktadır. Bunun dışında, temel olarak orman yangınlarını ele almasa da ormanlara ilişkin çeşitli konuları düzenleyen ve ormanlara ilişkin konularda yasal çerçeve ortaya koyan çeşitli düzenlemeler de bulunmaktadır. Bu düzenlemelere örnek olarak Turizm Teşvik Kanunu, Çevre Kanunu ve Milli Parklar Kanunu verilebilir. Son olarak 2025 yılının temmuz ayında kabul edilen İklim Kanunu, ormanları mevzuatta ilk kez ‘doğal yutak alanları’ şeklinde tanımlamış, ormanların karbon tutma işlevinin bir hukuki tanım olarak mevzuata girmesini sağlamıştır. Aşırı hava olaylarının orman yangınlarının sebepleri arasında mevzuatta gerekçe olarak gösterilmesinin, bu alanda daha fazla düzenleme yapılmasının önünü açabileceği öngörülmektedir.

Tablo 4: Orman Yangınlarıyla Mücadele Amaçlı Kabul Edilen İkincil Mevzuat

Kaynak: T.C. Cumhurbaşkanlığı Mevzuat Bilgi Sistemi ve Orman Genel Müdürlüğü

Mevzuatta orman yangınlarına ilişkin temel düzenlemelerin yanı sıra, Orman Genel Müdürlüğü bünyesinde yürürlüğe koyulan çeşitli yönetmelikler şeklinde ikincil mevzuat da bulunmaktadır. Bu kapsamda, Orman Yangınlarının Önlenmesi ve Söndürülmesinde Uygulama Esasları ile Orman Yangınlarının Önlenmesi ve Söndürülmesinde Görevlilerin Görecekleri İşler Hakkında Yönetmelik örnek olarak gösterilebilir. Ayrıca, Orman Yangınlarıyla Mücadele Komisyonları tarafından periyodik olarak alınan kararlar da yangınla mücadele süreçlerine yön vermektedir.

Tablo 5: Orman Yönetimi ve Orman Yangınları ile Mücadeleye Destek Bazı Plan ve Stratejiler

Kaynak: Çevre ve Şehircilik Bakanlığı ve Orman Genel Müdürlüğü

2.2. Türkiye’de Orman Yönetimi: Eleştiriler ve Görüşler

Türkiye’de orman yönetimi, mevzuat dışında ağırlıklı olarak OGM’nin stratejileri ve yönetmelikleri yoluyla gerçekleştirilmektedir. Bu doğrultuda orman yönetimi politikalarına ilişkin kamuoyunda ve medyada, Türkiye’deki orman yönetiminin niteliğine ilişkin çeşitli görüşler ve eleştiriler dile getirilmektedir. Bu eleştiriler arasında mevzuattaki eksiklikler, yasal düzenlemelerin uygulamada etkisiz kalması, orman yönetiminde istihdamın ve orman işçilerinin eğitiminin yetersizliği ile yangınlara müdahale kapasitesine dair tartışmalar gibi farklı noktalar öne çıkmaktadır. Bu noktada eleştiriler temel iki noktada gruplandırılabilir: I) mevzuattaki ve uygulamadaki eksiklikler, II) insan kaynağın ve uygulamaya yönelik sorunlar.

I. Mevzuattaki ve uygulamadaki eksiklikler

Bu başlık altında sayılabilecek sorunlara ulusal orman mevzuatında ormansızlaşmanın önlenmesine yönelik kapsamlı düzenleme eksikliği ve uygulamadaki sorunlar ile kurumlararası koordinasyon sorunları örnek gösterilebilir.

Bu kapsamda, şu sorunlar göze çarpmaktadır:

• Ormanlık alanında veya ormana yakın tesislerin orman yangınlarına yönelik hazırlıklı olmama durumu orman yangınlarıyla mücadeleyi güçleştirmektedir.[11]
• Orman yangını tedbirleri önleme yerine daha çok müdahale noktasında yoğunlaşmaktadır.[12]
• Ormansızlaşmaya ilişkin mevzuat zarar gören ormanların onarılması gibi afet temelli ormansızlaşmayı kapsamaktadır. Öte yandan, ormansızlaşma kesim yoluyla ormanların tahribi şeklinde de gerçekleşebildiğinden, buna neden olan ticari ve sanayi faaliyetlerin izlenerek yaptırım uygulanabilmesini sağlayacak düzenlemelere ihtiyaç bulunmaktadır.
• AB’nin Ormansızlaşmanın Önlenmesi Tüzüğü, AB topraklarına giren orman ürünlerinin ormansızlaşmaya katkıda bulunmadığının şeffaf biçimde belgelendirilmesini ve kanıtlanmasını öngören, uygulama dönemi ikinci kez olmak üzere Aralık 2026’ya ertelenen bir düzenlemedir.[13] AB ile yoğun ticari ilişkileri bulunan Türk tüccar ve sanayicilerin söz konusu düzenlemeden etkilenmesi beklenmektedir. Bu doğrultuda, Türk ihracatçının operasyonlarına etki edecek bu düzenlemeye karşılık, ormancılık ürünlerinin sürdürülebilir şekilde üretilmesini sağlayacak ulusal düzenleme eksikliği bulunmaktadır.
• Mevzuatta ve politika belgelerinde ormanların biyoçeşitliliği destekleme yönü tanınmakla birlikte, bu yaklaşım çoğunlukla bitki biyoçeşitliliği ile sınırlandırılmakta; hayvansal biyoçeşitlilik ise farklı düzenlemelerle ele alındığından bu noktada bir dağınıklık ortaya çıkmaktadır. Ormanların biyoçeşitliliğin korunması açısından temel bir yapıtaşı olduğu ilkesinin mevzuatla derinleştirilmesi eksikliği bulunmaktadır.  
• Ulusal Sera Gazı Envanteri ve Ulusal Katkı Beyanlarında (Nationally Determined Contribution) ormanların karbon tutma kapasitesi hesaplanarak ortaya konulmaktadır. Bununla birlikte, mevzuatta ormanların karbon yutağı potansiyelinin kavramsallaştırılması eksikliği söz konusudur.
• Orman yönetimi çok boyutluluğu nedeniyle kurumlararası iş birliği ve koordinasyon ihtiyacı doğurmaktadır. Bu nedenle, Orman Genel Müdürlüğü, Doğa Koruma ve Milli Parklar Genel Müdürlüğü ve Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı arasında daha güçlü koordinasyon gereksinimi bulunmaktadır.

II. İnsan Kaynağı ve Uygulamaya Yönelik Sorunlar

• Orman işçisi sayısı yetersizdir ve bu sayı her sene azalmaktadır.[14] Orman uzmanları ve alandaki çeşitli sendikalar ile STK’ların bu konudaki görüşlerine ek olarak, Sayıştay raporları orman işçilerinin sayılarının her sene azalmakta olduğunu ortaya koymuştur. 2022’de toplam 13.396 dolu sürekli işçi kadrosu varken, 2023’te bu sayı 11.408’e, 2024’te ise 11.201’e düşmüştür. Özellikle taşra teşkilatında 2023’te 11.375 olan dolu kadro, 2024’te 11.201’e gerilemiştir.

Tablo 6: OGM İşçi Kadrolarındaki İstihdam Verileri (2022-2024)

• T.C. Sayıştay Başkanlığı[15]

Tablo 7: OGM Özel Bütçe Ödenek ve Gider Kullanımı Verileri (2022-2024)

• T.C. Sayıştay Başkanlığı[16]

Öte yandan, Müdürlüğün özel bütçe ödenek ve gider kullanımına bakıldığında personel giderlerinin yıllar boyunca artığı da göze çarpmaktadır. Bunun muhtemel gerekçeleri arasında işçi ücretlerinin artış göstermesi sayılabilir. Bununla birlikte, orman yangınlarıyla mücadele eden personel sayısının yıldan yıla azalması, personelin yaş ortalamasının yükselmesi nedeniyle iş gücünde zayıflama bulunduğu ve köyden kente göçün artması nedeniyle orman gönüllüsü sayısının oldukça azalması sorunları OGM tarafından da tasdik edilmiştir.[17]

• Çok tehlikeli iş sınıfında değerlendirilen orman işçilerinin ve orman yangınlarıyla mücadelede görev alan gönüllülerin yüksek motivasyona ihtiyaç duyduğu ve daha iyi çalışma koşullarına gereksinim olduğu değerlendirilmektedir. Bu kapsamda orman yangınlarıyla mücadelede rol alan orman işçilerinin, sürekliliğin sağlanabilmesi, motivasyon ve performans yönetimi için vardiyalı çalışma sistemine ihtiyaç olduğu kaydedilmektedir.[18]

• OGM bünyesinde yürütülen orman yangınlarıyla mücadele operasyonlarının üniversiteler, STK’lar, yerel yönetimler ile diğer kamu kurum ve kuruluşlarıyla koordinasyona yönelik düzenleme eksikliği bilimsel analizlerle ortaya koyulmuş olup bu noktadaki eksiklik göze çarpmaktadır. Bilimsel çalışmalar, orman yangınlarının bitişiğindeki tarım alanları ve yerleşim yerlerine sıçramasının müdahaleyi zorlaştırdığını; bu durumun ilgili kamu kurum ve kuruluşları arasında koordinasyon ihtiyacını artırdığını, ancak koordinasyona ilişkin sorunların yaşandığını ortaya koymaktadır.[19]

3. Türkiye’de Orman Yönetimine İlişkin Öneriler

• Türkiye’deki orman yangınlarının büyük çoğunluğu insan kaynaklı gerçekleşmektedir. Bu nedenle, okullardan başlayarak, her yaş grubu ve her toplum kesimine ulaşarak bilinçlendirme çalışmaları gerçekleştirilmeli, müfredata bu konuya ilişkin içerikler eklenmelidir.[20]
• 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu, Orman Kanunu ile Anayasa’nın 56‘ncı ve 169‘uncu maddeleri orman suçlarına ilişkin hükümler içerse de bu suçlara dair net ve çerçeveleyici bir tanımın eksikliği dikkat çekmektedir. Uluslararası hukukta da gündeme gelen “ekosit” (ecocide) kavramının mevzuata dahil edilmesiyle, orman suçlarının tanımı açık biçimde belirlenmeli; orantılı ve caydırıcı yaptırımlar öngörülmelidir. 3 Aralık 2025’te imzaya açılan Avrupa Konseyi Çevrenin Ceza Hukuku Yoluyla Korunması Sözleşmesi (Council of Europe Convention on the Protection of the Environment through Criminal Law) ekosit kavramını ele alan bir sözleşme olarak karşımıza çıkmaktadır. Bu noktada, Türkiye’nin sözleşmeye en kısa sürede taraf olması ekosit kavramsal çerçevesinin ulusal mevzuatta da yer alması konusunda harekete geçirici olabilecektir.
• 2025 sonunda, orman yangınları ile mücadelede görev alırken hayatını kaybeden ya da yararlananların ve yakınlarının nakdi tazminat ve aylık alabilmesine imkân tanınmış, ayrıca hayatını kaybeden işçilere şehit statüsü verilmesi kararlaştırılmıştır. Bu çerçevede yapılan iyileştirmeler hayati tehlikesi yüksek bu iş kolunda çalışan bireylerin ihtiyaç duyduğu yüksek motivasyona olumlu katkı yapmış olsa da OGM bünyesinde yer alan orman işçilerinin çalışma koşullarının iyileştirilmesi gerekmekte, motivasyon ve performans sürekliliği için vardiyalı çalışma sistemine geçilmesi aciliyet arz etmektedir.[21]
• Orman gönüllüsü müessesesinin güçlendirilmesine yönelik 2025’te ortaya koyulan iyileştirmelere ek olarak gönüllülüğü teşvik edecek kamu spotu ve sosyal farkındalık kampanyaları yürütülmelidir.
• Öte yandan, orman gönüllüsü oluşumunun bilinçsiz ve yanlış müdahaleleri artırdığı; eğitimi yetersiz gönüllülerin ise koordinasyonu güçleştirdiği yönünde eleştiriler bulunmaktadır. Bu noktada, iyileştirilen orman gönüllüleri müktesebatının daha da derinleştirilmesiyle, gönüllülerin eğitim ve koordinasyonunu üstlenen OGM çatısı altında orman gönüllülüğü müessesesinin daha kapsamlı bir yapıyla ele alınması söz konusu kaygıları karşılayabilecektir.
• Türkiye’nin sürdürülebilirlik karnesi, ormansızlaşmaya yönelik daha kapsamlı önlemler ve düzenlemelerle güçlendirilmelidir. Ormansızlaşmanın önlenmesine ilişkin yeni düzenlemelerde, sorunun gerekçelerinin ayrıştırılması mücadeleyi kolaylaştırıcı bir etki yaratacaktır. Bu doğrultuda, beşerî faaliyetlerden kaynaklanan ormansızlaşma ile iklim değişikliğinin etkisiyle derinleşen ormansızlaşma arasında ayrım yapılması; alınacak önlemlerin çeşitlendirilmesini ve konuya ilişkin bakışın derinleştirilmesini sağlayacaktır. İklim değişikliğiyle mücadelede temel bir zemin oluşturan İklim Kanunu çerçevesinde, ormansızlaşmaya verilen yerin genişletilmesine ek olarak, bu ayrımın yeni düzenlemelerde açık biçimde yapılması önem taşımaktadır.
• Ulusal Katkı Beyanı’na ormansızlaşmanın önlenmesine ilişkin hedefler eklenmelidir.
• 2010-2023 Türkiye İklim Değişikliği Stratejisi’nde ormansızlaşmanın önlenmesine yönelik çalışmalar yürütülmesi hedeflenmektedir. Ancak bu hedefler, esasen tahrip olan ormanların yerine yenilerinin oluşturulması ve yeni ormanların desteklenmesiyle sınırlıdır. Oysa ormansızlaşmanın tanımının ve mücadele yöntemlerinin genişletilerek, ticari ve sanayi faaliyetlerinden kaynaklanan ormansızlaşmanın önlenmesine yönelik düzenleme ve yaptırımlara ihtiyaç vardır.
• Yürürlüğe girmesi 2026 sonuna ertelenen AB’nin Ormansızlaşmanın Önlenmesi Tüzüğü’nün (Deforestation Regulation) üçüncü ülke ihracatçılarına etkileri çerçevesinde, Türk ahşap ve ahşap ürünleri üreticileri ile ihracatçılarının ilgili ormansızlaşma ilkelerine uymalarının bürokrasi aracılığıyla teşvik edilmesi ve bu doğrultuda düzenlemelerin benimsenmesi gerekmektedir.
• Türk mevzuatında sanayi tesislerinin kurulacağı yerin seçilmesi ve onaylanması bağlamında İmar Kanunu (3194), Orman Kanunu (6831) ve Çevre Kanunu (2872) kapsamında ÇED raporları temin edilmesini öngören düzenlemeler bulunmaktadır. Dolayısıyla sanayi faaliyetleri, orman alanlarında ancak izin ve mevzuat çerçevesinde gerçekleştirilebilmektedir. Bununla birlikte, ormanlık alanların yangına ve yangının yayılmasına oldukça elverişli olması nedeniyle, yangın riski taşıyan sanayi tesislerinin bu alanlara yakın noktalarda bulunması ciddi riskler doğurmaktadır. Bu sebeple, ormanlık alanlara yakın bölgelerde sanayi tesislerinin kurulmasının önüne net biçimde geçen ve bu konuda taviz verilmesini engelleyen düzenlemelerin hayata geçirilmesi gereklidir.
• Ormanlar, farklı hayvan türlerine yaşam alanı sunarak biyoçeşitliliğe bu açıdan da önemli katkı sağlamaktadır. Ormanların biyoçeşitliliğe ev sahipliği yapma yönü yalnızca bitki formlarını değil, hayvansal formları da kapsamaktadır. Bu nedenle ormanların biyoçeşitlilik kapasitesinin yekpare bir yaklaşımla, daha kapsamlı biçimde ve bütüncül düzenlemeler çerçevesinde ele alınması gerekmektedir.
• Ormanların karbon tutma potansiyelinin Ulusal Sera Gazı Envanteri ve Ulusal Katkı Beyanlarında hesaplanarak ortaya koyulmasının yanında, karbon yutağı kapasitesinin kavramsallaştırılarak mevzuatta açık biçimde yer alması faydalı olacaktır. Bu adım, ormanların yalnızca üretim fonksiyonlarıyla değil, ekosistem bütünlüğü içinde ele alınmasına yönelik çabalara olumlu katkı sağlayarak, ormanların geniş kapsamlı işlevlerinin tanınmasını kolaylaştırabilir. Mevzuatta mevcut dar bakış açısının önemli ölçüde kavramsal eksiklikten kaynaklandığı dikkate alındığında, bu tür bir düzenleme stratejik bir boşluğu giderebilecektir.
• Ormanların işlevlerinin çeşitliliği ve orman yönetiminin çok boyutluluğu kurumlar arası iş birliğine duyulan ihtiyacı artırmaktadır. Bu nedenle, kamu kurum ve kuruluşlarının orman yönetiminde iş birliğini derinleştirecek düzenlemelere ihtiyaç bulunmaktadır.