Avrupa Komisyonu tarafından tüm üye ülkeler ile dört aday ülkedeki hukukun üstünlüğü gelişmelerini değerlendiren yedinci yıllık Hukukun Üstünlüğü Raporu’na ilişkin İKV Bilgi Notu yayımlandı.

AVRUPA KOMİSYONU HUKUKUN ÜSTÜNLÜĞÜ RAPORU’NU YAYIMLADI

Hatice Zeynep Şen, İKV Uzman Yardımcısı

Avrupa Komisyonu, 17 Temmuz 2026 tarihinde tüm üye ülkeler ile dört aday ülkedeki (Arnavutluk, Karadağ, Kuzey Makedonya ve Sırbistan) hukukun üstünlüğü gelişmelerini değerlendiren yedinci yıllık Hukukun Üstünlüğü Raporu’nu (Rule of Law Report) yayımladı.[1] 2020 yılından bu yana yayımlanan rapor, Komisyonun hukukun üstünlüğü alanındaki gelişmeleri erken aşamada tespit etmeyi, riskleri önlemeyi ve reformları desteklemeyi amaçlayan önleyici bir izleme aracı niteliği taşıyor. Rapor, AB genelindeki yatay eğilimleri ortaya koyan bir tebliğ ile adalet sistemleri, yolsuzlukla mücadele çerçeveleri, medya özgürlüğü ve çoğulculuğu ile denetim ve denge mekanizmalarını kapsayan dört temel alanda hazırlanan ülke bölümlerinden oluşuyor. Üye ülkeler için reformları desteklemeye yönelik somut öneriler de sunulurken, aday ülkelere ilişkin öneriler yalnızca yıllık Genişleme Paketi kapsamında yayımlanıyor.

Rapora göre bu yıl genel tablo olumlu bir seyir izliyor; adalet, yolsuzlukla mücadele, medya özgürlüğü ve kurumsal denetim ve denge alanlarının tümünde önemli reformlar tamamlandı veya devam ediyor. Üye ülkeler arasında görünüm farklılık gösterse ve bazı zorluklar sürse de 2025 yılında yapılan önerilerin %47’sinin tam veya kısmen ele alındığı, %23’ünde ise en azından sınırlı ilerleme kaydedildiği belirtiliyor.

Adalet Sistemleri

Birçok üye ülkede Hâkimler ve Savcılar Kurullarının bağımsızlığının güçlendirilmesi, hâkim atama ve disiplin süreçlerine yönelik ek güvencelerin sağlanması ve savcılık teşkilatlarının özerkliğinin artırılması yönünde ilerleme kaydedildi. Buna karşın bazı üye ülkelerde reformların daha yavaş ilerlediği ve ciddi endişelerin sürdüğü belirtiliyor. Aday ülkelerin çoğunda yargı reformlarına devam edilirken, yargı bağımsızlığını zedeleyen usulsüz etkilere ilişkin endişelerin sürdüğü ifade ediliyor.

Yolsuzlukla Mücadele Çerçeveleri

31 Mayıs 2026’da yürürlüğe giren Yolsuzlukla Mücadele Yönergesi, AB genelinde yolsuzluğun önlenmesi, tespiti ve cezalandırılmasına yönelik uyumlaştırılmış bir çerçeve oluşturuyor. Komisyon, üye ülkelerin bu yönergeyi iç hukuka aktarma çalışmalarını desteklerken, raporda birçok üye ülkenin yeni yolsuzlukla mücadele stratejileri geliştirdiği ve kurumsal kapasitesini güçlendirdiği belirtiliyor. Buna karşın lobicilik ve çıkar çatışmalarına ilişkin önleyici çerçevelerin güçlendirilmesine ve yolsuzluk davalarında etkin soruşturma, kovuşturma ve nihai kararların sağlanmasına yönelik adımların sürdürülmesi gerektiği vurgulanıyor. Aday ülkelerin çoğunda hukuki ve kurumsal çerçeveler güçlendirilirken, yolsuzluk davalarının soruşturulması, kovuşturulması ve karara bağlanması süreçlerinin daha da iyileştirilmesi gerektiği ifade ediliyor.

Medya Özgürlüğü ve Çoğulculuk

Üye ülkeler, ulusal mevzuatlarını Avrupa Medya Özgürlüğü Yasası (European Media Freedom Act-EMFA) ile uyumlu hale getirmek için reformlar yürütüyor. Kamu hizmeti yayıncılığının bağımsız işleyişi ve finansmanı ile devlet reklamlarının dağıtımında şeffaflığın güçlendirilmesine yönelik adımlar atılırken, EMFA’nın bağlayıcı hükümler getirmesi nedeniyle bu yılki raporda söz konusu başlıklarda artık öneri yer almıyor; bu hususlar EMFA’nın uygulanması kapsamında takip ediliyor. Gazetecilerin güvenliğinin artırılmasına ve kamuoyunu susturmaya yönelik stratejik davalarla (SLAPP) mücadeleye ilişkin çalışmalar da sürüyor. Aday ülkelerde medya düzenleyici kurumlarının yönetişim yapılarına yapılan atamalarda istikrar artarken, medya pazarındaki yoğunlaşma ve kamu yayıncılarının editoryal bağımsızlığına ilişkin endişelerin sürdüğü belirtiliyor.

Kurumsal Denetim ve Denge Mekanizmaları

Hukuki kesinliğin ve yasama kalitesinin artırılmasına yönelik reformlar hayata geçirilirken, bazı üye ülkelerde acil yasama usullerinin aşırı kullanımı ve paydaş katılımının yetersizliği gibi eksikliklerin sürdüğü belirtiliyor. Sivil toplumun destekleyici bir ortamda faaliyet göstermesine yönelik çabaların devam ettiği ifade edilirken, bazı ülkelerde finansmana erişim ve toplanma özgürlüğüne ilişkin kısıtlamaların sivil toplum kuruluşları tarafından bildirilmeye devam ettiği kaydediliyor. Aday ülkelerde denetim ve denge mekanizmalarını yürüten kurumların genel olarak işlevlerini yerine getirebildiği, ancak sivil toplum için destekleyici bir ortamın sağlanması gibi bazı zorlukların sürdüğü belirtiliyor.

Tek Pazar Boyutu

2025 raporuyla birlikte gündeme gelen Tek Pazar boyutu, 2026 raporunda daha da derinleştirilmiş durumda. Rapor, ticari uyuşmazlıklara bakan mahkeme ve hâkimlerin uzmanlaşması, kamu ihalelerinde yolsuzluğun önlenmesine yönelik tedbirler, yatırımların korunması ve işletmeler için öngörülebilir bir düzenleyici ortamın sağlanması gibi konularda bilgi sunuyor. Hukukun üstünlüğünün, yatırımcılara güven ve tüketicilere güvence sağlayan adil ve öngörülebilir bir hukuki çerçeve aracılığıyla rekabet gücü ve refah üzerinde doğrudan etkisi olduğu vurgulanıyor.

Gelecek Çok Yıllı Mali Çerçeve ile Bağlantı

Komisyonun bir sonraki Çok Yıllı Mali Çerçeve (Multiannual Financial Framework-MFF) önerisi kapsamında, üye ülkeler ve bölgeler için tek bir çerçeve sunacak Ulusal ve Bölgesel Ortaklık Planları’nın (National and Regional Partnership Plans-NRPP) Hukukun Üstünlüğü Raporu’nda tespit edilen zorlukları da ele alması öngörülüyor. Avrupa Birliği Antlaşması’nın 2’nci maddesi uyarınca Birliğin değerlerinin, hukukun üstünlüğü dahil, gözetilmesi bu çerçevenin genel bir hedefi olarak belirleniyor. Raporun, NRPP’lerin uygulanmasında hukukun üstünlüğü ve AB Temel Haklar Şartı’na uyuma ilişkin yatay koşulların değerlendirilmesinde kullanılacak kaynaklardan biri olacağı, ancak rapor önerileri ile NRPP onayı arasında otomatik bir bağlantı bulunmayacağı belirtiliyor.

Üye Ülkeler Özelinde Genel Görünüm

Ülke bölümlerinde birçok üye ülkede yargının kaynaklarının ve dijitalleşmesinin güçlendirilmesi öne çıkıyor: Almanya’da yeni Hukukun Üstünlüğü Paktı ile personel ve dijitalleşme sorunlarının giderilmesinde, Hollanda’da yargıdaki çalışma koşullarının iyileştirilmesinde, İtalya’da ceza yargılamasının tamamen dijitalleştirilmesinde önemli ilerleme kaydedildi.[2] İspanya’da başsavcının statüsünün güçlendirilmesi ve bilgiye erişimin genişletilmesinde, Hırvatistan ve GKRY’de yolsuzlukla mücadele kurumlarının güçlendirilmesinde, Avusturya’da devlet reklamlarının şeffaf dağıtımında, İrlanda’da kamu hizmeti medyasının finansmanı ve hakaret yasası reformunda tavsiyeler büyük ölçüde veya tamamen yerine getirildi. Buna karşın Macaristan’da üst düzey yolsuzluk davalarında sağlam bir sicil hâlâ oluşturulamazken lobicilik ve döner kapı (revolving door) kurallarına ilişkin kapsamlı bir reform yapılmadı; Slovakya’da yolsuzlukla mücadele kapasitesi ve dava sayıları geriledi; Bulgaristan’da Yüksek Yargı Kurulu reformu yeniden başlatılamadı; Malta ve Portekiz’de yargının verimliliği ve dava sürelerine ilişkin ciddi sorunlar sürüyor. Polonya’da hukukun üstünlüğü eylem planının uygulanmasında ilerleme kaydedilse de lobicilik mevzuatı ve üst düzey yöneticilerin dokunulmazlıkları konusunda adım atılmadı.

Aday Ülkelerde Hukukun Üstünlüğü

Rapora 2024 yılından bu yana dahil edilen dört aday ülke için, üye ülkelerden farklı olarak ayrı tavsiyeler yayımlanmıyor ve bu tavsiyeler yalnızca yıllık Genişleme Paketi çerçevesinde sunuluyor.[3]

Arnavutluk

Tüm yargıç ve savcılara yönelik güvenlik soruşturması (vetting) süreci itiraz aşamasının da tamamlanmasıyla sona erdi ve yargı bağımsızlığı, hesap verebilirliği ve dürüstlüğü güçlendirildi. Yüksek Yargı Konseyi ve Yüksek Savcılar Konseyi’ne yargı mensubu olmayan üyelerin atanmasına ilişkin kurallarda bazı ilerlemeler kaydedildi. Yargı kurumlarına yönelik usulsüz etki girişimleri ve yargı mensuplarına yönelik kişisel saldırılar sürüyor. Yolsuzlukla Mücadele Stratejisi (2024-2030) uygulanıyor; Özel Yolsuzlukla Mücadele Yapısı (SPAK) üst düzey yolsuzlukla mücadelede olumlu sonuçlar elde etmeye ve sağlam bir soruşturma, kovuşturma ve mahkûmiyet sicili oluşturmaya devam ediyor. Medya düzenleyici otoritesinin ve kamu yayıncısının bağımsızlığına ilişkin endişeler sürerken, siyasi bağlantılı iş gruplarının medya pazarına nüfuzu önemli bir sorun olmaya devam ediyor. Gazetecilere yönelik sözlü ve fiziksel tehditler, karalama kampanyaları ve kamuoyunu susturmaya yönelik stratejik davalar (SLAPP) sürerken, kayıtlı gazeteciler için hakaretin kısmen suç olmaktan çıkarılması yönünde adım atıldı. Yasama sürecinin kalitesi ve siyasi kutuplaşmanın parlamento çalışmalarına olumsuz etkisi endişe konusu olmaya devam ediyor.

Karadağ

2024-2027 Yargı Reformu Stratejisi’nin uygulanması sürerken, Yargı Konseyi ve Savcılar Konseyi’nin bağımsızlığını güçlendirmeyi amaçlayan anayasa değişiklikleri Hükümet tarafından kabul edildi. 2025 ve 2026 için yargıç ve savcı maaşlarında geçici bir artış onaylandı. Savcılık makamlarına yönelik eleştiri ve saldırılar sürmesine rağmen, üst düzey yolsuzluk davalarında nihai kararların ve mahkumiyetlerin sayısı arttı. Yolsuzlukla Mücadele Ajansı’na tam süreli yeni bir direktör atanarak kurumun bağımsızlığı güçlendirildi. Görsel-işitsel medya hizmetleri ve Karadağ Radyo Televizyonu kurullarının tam kadroya kavuşturulmasıyla ilerleme kaydedilirken, medya sahipliğinde şeffaflık kısmen arttı; buna karşın Sırbistan sermayeli medya kuruluşlarının etkisine ilişkin endişeler sürüyor. Sivil toplum kuruluşları büyük ölçüde elverişli bir ortamda faaliyet göstermeye devam ederken, yasama süreçlerinde şeffaflık ve kapsayıcı istişare eksikliği paydaşlarca dile getiriliyor.

Kuzey Makedonya

2024-2028 Yargı Reformu Stratejisi’nin uygulanması sürerken, kurumlar arası iş birliğinin yetersizliği ve diğer devlet organlarının yargıya müdahalesi ve baskısı ciddi endişelere yol açmaya devam ediyor. Baş Savcıya karşı yürütülen görevden alma süreci, siyasallaşma riskini ve mevcut kuralların eksikliklerini ortaya koyuyor. Yargı Konseyi Kanunu Avrupa standartlarına uyum sağlamak amacıyla yenilendi, ancak savcılık teşkilatının özerkliğini güçlendirmeye yönelik yasal değişikliklerde daha fazla revizyona ihtiyaç duyuluyor. Yolsuzlukla Mücadele ve Çıkar Çatışmasının Önlenmesi Stratejisi’nin uygulanması düşük düzeyde kalırken, davaların gecikmesi, nihai mahkumiyetlerin azlığı ve kısıtlı kaynaklar üst düzey yolsuzluk davalarında güçlü bir sicil oluşturulmasını engellemeye devam ediyor. Görsel-İşitsel Medya Hizmetleri Ajansı Konseyi’ne yeni üye atamaları yapılsa da Ajansın mali bağımsızlığına ilişkin endişeler sürüyor; gazeteciler siyasi baskı, artan çevrim içi şiddet ve SLAPP tehditleriyle karşı karşıya kalmaya devam ediyor.

Sırbistan

Sırbistan’da yapılan yasal değişiklikler, 2023 anayasa reformunun uygulanmasını zorlaştırarak savcılık özerkliğini ve yargı bağımsızlığını koruyan bazı güvenceleri kaldırdı, sonraki yasal ve yasal olmayan tedbirlerin ardından Venedik Komisyonu, Sırbistan’ın bu değişikliklere ilişkin tavsiyelerinin önemli bir bölümünü ele aldığını doğruladı, ancak savcılık özerkliğine ilişkin endişeler sürüyor. Yargı ve savcılık üzerindeki siyasi baskı belirgin biçimde artarken, Yüksek Yargı ve Savcılar Konseylerinden, Hükümetten veya Parlamentodan bu konuda sınırlı bir takip görüldü. Novi Sad tren istasyonunun çökmesiyle ilgili soruşturmalar sürerken, üst düzey yolsuzluk davalarında sağlam bir soruşturma, suçlama ve nihai mahkûmiyet sicili oluşturulmasında zorluklar devam ediyor. Elektronik Medya Düzenleyici Kurumu’nun karar alma organının işlevsiz kalması Sırbistan’ın görsel-işitsel medya pazarında ciddi sorunlara yol açarken, Temmuz 2026 başında süreç yeniden başlatıldı; gazetecilerin güvenliği daha da kötüleşti ve fiziksel saldırı ile tehditlerde artış görüldü. Parlamentonun denetim işlevi gerçek bir siyasi tartışmanın eksikliği nedeniyle sınırlı kalmaya devam ederken, sivil toplum kuruluşları artan baskı ve saldırılara maruz kalıyor.

Katılım Müzakerelerinde Hukukun Üstünlüğü

Dört aday ülkenin AB’ye katılım müzakerelerindeki konumu, Hukukun Üstünlüğü Raporu’nun izlediği alanlarla doğrudan bağlantı içeriyor. Müzakere çerçevesinde en önce açılıp en son kapatılan “Esaslar” kümesi, yargı ve temel haklar (23’üncü fasıl) ile adalet, özgürlük ve güvenlik (24’üncü fasıl) fasıllarını kapsıyor; bu fasılların açılması ve kapanması, tam olarak raporun izlediği yargı bağımsızlığı, yolsuzlukla mücadele, medya özgürlüğü ve kurumsal denetim-denge kriterlerine bağlı ara ve kapanış ölçütlerine (benchmark) tabi tutuluyor. Müzakerelerde en ileri konumdaki Karadağ, 33 faslın tamamını açmış durumda ve Temmuz 2026 itibarıyla 18 faslı geçici olarak kapatmış bulunuyor. Karadağ için 23’üncü ve 24’üncü fasıllardaki ara kriterlerin 2024’te olumlu değerlendirilmesi bu sürecin önünü açmıştı ve ülke 2026 sonuna kadar tüm fasılları kapatıp 2028’de üyeliğe ulaşmayı hedefliyor. Arnavutluk da benzer bir yol izleyerek Mayıs 2026’da 23’üncü ve 24’üncü fasıllardaki ara kriterleri karşıladığını Komisyona onaylatmış, Temmuz 2026’da ise ilk üç faslını (bilim-araştırma, eğitim-kültür, dış ilişkiler) geçici olarak kapatmıştı. Buna karşın Sırbistan’da 2014’ten bu yana yürüyen müzakereler büyük ölçüde durma noktasında ve 35 fasıldan yalnızca 22’si açılmış, sadece ikisi kapatılmış olup yeni bir kümenin açılması üye ülkeler arasında yargı bağımsızlığı ve hukukun üstünlüğüne ilişkin endişeler nedeniyle tartışmalı olarak değerlendiriliyor. Kuzey Makedonya’da ise müzakerelerin başlangıç noktası olan “Esaslar” kümesi, anayasada Bulgar azınlığının tanınmasına ilişkin ikili bir uyuşmazlık nedeniyle hâlâ açılamadı, dolayısıyla ülkenin hukukun üstünlüğü alanındaki performansı henüz resmî müzakere sürecine yansıyamadı.

Bu tablo, hukukun üstünlüğü alanındaki reform performansının yalnızca demokratik standartlar açısından değil, katılım sürecinin hızı bakımından da doğrudan bir siyasi karşılığı olduğunu, Karadağ ve Arnavutluk örneklerinde görüldüğü gibi bu alanda atılan somut adımların müzakerelerde ilerlemeyi hızlandırabildiğini ortaya koyuyor.

2026 AB’de Hukukun Üstünlüğü Görünümü

Komisyon, 2026 Hukukun Üstünlüğü Raporu’nun üye ülkelerde önemli reformların tamamlandığını veya devam ettiğini gösterdiğini, ancak ilerlemenin ülkeler ve alanlar arasında farklılaştığını belirtiyor. Adalet alanında yargı kurullarının bağımsızlığını, hâkim atamalarındaki güvenceleri ve savcılıkların özerkliğini geliştiren reformlar öne çıkarken bazı ülkelerde reformların yavaş ilerlediği ve ciddi endişelerin sürdüğü görülüyor. Yolsuzlukla mücadelede yeni stratejiler ve kurumsal kapasite artışları kaydedilse de lobicilik, çıkar çatışmaları ve mal beyanları gibi önleyici çerçevelerin güçlendirilmesi ile üst düzey yolsuzluk davalarında etkili soruşturma, kovuşturma ve kesin kararların sağlanması temel sorunlar olmayı sürdürüyor.