AB SINIR KONTROLLERİNDE YENİ DÖNEM: EES VE ETIAS

Tunç İbrahim Ceylan, İKV Uzman Yardımcısı

AB, geçtiğimiz on yıllarda göç ve iltica politikasında kapsamlı değişiklikler gerçekleştirmiştir. Bu yasal düzenlemelerin en kapsamlı ve en günceli ise 2024 yılında kabul edilen Göç ve İltica Paktı olmuştur. Göç ve İltica Paktı’yla AB, Üye Devletler arasında göç konusundaki dayanışmayı artırmayı, uluslararası anlaşmalara göç meselesini dâhil ederek meselenin kaynak ve transit ülkelerde ele alınmasını sağlamayı, ilgili süreçlerin önceden belirlenmiş makul sürelerde kaynak ve zaman-etkin prosedürlerle ilerlemesini ve tüm bunların yanında dış sınırların korunmasını güçlendirmeyi hedeflemiştir.[1]

Dış sınırların güvenliğinin artırılması hususunda, Schengen sınırlarından giriş ve çıkış yapan kişiler için uygulanan prosedürlerde de bir düzenlemeye gidilmesi söz konusu olmuştur. Özellikle 2015 yılında Suriye iç savaşı, Orta Doğu ve Afrika’daki siyasi ve ekonomik istikrarsızlıklar sebebiyle artan düzensiz göç dalgaları ve 2016 yılında Paris ve Brüksel gibi çeşitli Avrupa başkentleri de dâhil olmak üzere gerçekleşen terör saldırıları sonucunda AB dış sınırlarının daha sıkı korunması, sınırlardan giriş ve çıkışların da bu doğrultuda geliştirilecek yeni düzenlemelere tabi olması ihtiyacı doğmuştur.[2]

Bu bağlamda Avrupa Komisyonu tarafından teklif edilen ve kurumlararası yasa yapma süreci sonunda AB yasal çerçevesine dâhil edilen iki önemli düzenleme ise Avrupa Seyahat Bilgi ve Yetkilendirme Sistemi (The European Travel Information and Authorisation System – ETIAS) ve AB Giriş-Çıkış Sistemi (Entry-Exit System - EES) olarak sıralanabilir. İlgili düzenlemeler ile AB sınır kapılarındaki işlemlerde bazı dikkate değer değişiklikler öngörülmüştür. Bu değerlendirme notu, bu düzenlemelerin de dâhil olduğu yasama hamleleri hakkında bilgi vererek hususi olarak ETIAS ve EES düzenlemelerine ve bunların getirdiği yeniliklere odaklanacak, AB’ye vizesiz seyahatin geleceğini ve ilgili düzenlemelerin Türk vatandaşlarına etkisini değerlendirerek sona erecektir.

1. EES-ETIAS Düzenlemelerinin Arka Planı

AB, 2010’lu yıllarda artan göç baskısını kontrol altına almak için pek çok adım atmıştır. Bu adımlardan en kapsamlısı oldukça uzun bir yasama sürecinin sonunda kabul edilen Göç ve İltica Paktı’dır. 2020 yılının eylül ayında Avrupa Komisyonu tarafından ilk kez teklif edilen bu pakt ile AB, göç ve iltica alanlarını düzenleyecek dört esas sütun belirleyip, bu sütunlar temelinde AB Üye Devletleri arasındaki iş birliğini ve uyumu artırmayı hedeflemiştir.

Bu sütunlar, “Dış sınırların korunması”, “Hızlı ve etkin prosedürler”, “Etkin dayanışma ve sorumluluk sistemi” ve “Göçü uluslararası ortaklıklara dâhil etme” olarak sıralanabilir.[3] 2024 yılında AP ve AB Konseyi tarafından üzerinde uzlaşıya varılan pakt, 11 Haziran 2024 tarihinde yürürlüğe girmekle beraber, pakt kapsamındaki uygulamaların tamamının tatbik edilmesi için iki senelik bir süreç öngörülmüştür.[4]

AB’nin göç ve iltica alanında yaptığı düzenlemeler yalnızca Göç ve İltica Paktı’yla sınırlı değildir. Sınırların güvenliği ve sınır geçişleri, vize politikası, Schengen kuralları gibi farklı alanlar da AB’nin özellikle son 10 senede attığı adımlarda önemli bir yer tutmuştur. Göç ve iltica konularına ilişkin yasal çerçevede yapılan revizyonlar, sınırlar ve vize konularında atılan adımlarla desteklenmiştir. Bunun sebebi ise bizzat Schengen Alanı’nın kendisidir.

Zira Schengen Anlaşması, 1995 yılında uygulanmaya başlanmasıyla birlikte, anlaşmaya taraf olan ülkeler arasında iç sınırların kaldırıldığı bir serbest dolaşım bölgesi kurmuştur. Hâlihazırda 25’i AB üye ülkesi olmak üzere 29 üyesi bulunan Schengen Alanı, 450 milyon kişilik nüfusuyla dünyanın en geniş özgürlük, güvenlik ve adalet alanını oluşturmaktadır.[5] Buna ek olarak 3,5 milyon kişinin iç sınırlar olmaksızın Schengen Alanı’nda serbest dolaşımdan, 31 milyon işletmenin de hızlı taşımacılık, daha az maliyet ve bekleme süreleri gibi imkânlardan faydalandığı ifade edilmektedir.[6]

Bununla birlikte Schengen Alanı, iç sınırlardan yoksun olmasından ötürü Schengen Anlaşması’na taraf olan ülkeler arasında güçlü bir iş birliğini gerekli kılmaktadır. Zira avantajlarının yanında güvenlik riskleri ve tehditlerin de iç sınırların olmadığı bu alanda daha rahat edebildiği bir gerçektir. 2025 Schengen’in Durumu Raporu buna istinaden daha güçlü ve etkin işleyen mekanizmalara duyulan ihtiyaca işaret etmiştir.

2025 Schengen’in Durumu Raporu,[7] yüksek kalitede işleyen bir Avrupa bütünleşik sınır yönetiminin, Schengen Alanı’nın sorunsuz bir şekilde işlemesi için önemine vurgu yapmış, jeopolitik ve güvenlik temelli sebeplerle göç akınlarının, Schengen’in dış sınırlarının yönetimini karmaşıklaştıran bir olgu olduğuna değinmiş ve AB’nin artan çabalarıyla düzensiz geçişlerin düştüğü tespitini yapmıştır. 2024 yılında kaydedilen düzensiz geçiş sayısının -240 bin- 2021 yılından bu yana kaydedilmiş en düşük seviyede gerçekleştiği ifade edilmiştir. İlgili rapor AB dış sınırlarının korunmasının Schengen ülkeleri ve AB’nin ortak bir sorumluluğu olduğunun altını çizerek, Frontex’in imkân ve kabiliyetlerinin artırılması yolunda Avrupa Komisyonunun çalıştığını, önümüzdeki yıl da ilgili ajansı daha da güçlendirecek bir teklifin Komisyon tarafından sunulacağını belirtmiştir.

İlgili rapor, sınır kontrolleri hususunda Schengen ülkelerinin neredeyse yarısının insan kaynağı, eğitim, sınır yönetimi prosedürlerinin uygulanması, özellikle Schengen Bilgi Sistemi’nin kullanımı sırasında bilgi-işlem ekipmanlarının işleyişini etkileyen teknik meselelerde problemlerle karşılaştıklarını vurgulamıştır. Bu problemlerin ise Schengen kurallarının gereğince ve tam bir şekilde uygulanmasının önüne geçerek Schengen Alanı için güvenlik açığı oluşturduğu tespitinde bulunulmuştur. Sınır denetimlerinde yaşanan aksaklıkların da uyuşturucu kaçakçılığı ve artan göç baskısı gibi sebeplerle bazı Schengen ülkelerini güvenlik risklerine karşı daha savunmasız hâle getirdiği raporda belirtilmiştir.[8]

AB, ilgili raporun tespitlerinde de ifade edilen bu aksaklıklara karşı dijital imkânların da dâhil olduğu çözümler üretmeye çalışmaktadır. Alanın işleyişine duyulan güvensizlik, tüm Schengen sisteminin ve serbest dolaşım üzerine inşa edilmiş mantığının yara almasına sebebiyet verebilir. Hâlihazırda örneklerine sıkça rastlanılan sınır kontrolleri, AB karar alıcıları ve politika yapıcıları için önemli bir işaret olarak okunabilir.  

Schengen kurallarına göre Schengen Alanı içerisinde sınır kontrolleri yalnızca son çare olarak, olağan üstü durumlarda ve orantılı bir şekilde geçici bir süreliğine uygulanabilmektedir.[9] Mayıs 2025 tarihinde 10 Schengen ülkesinin çeşitli sınır kontrollerini başvurmuş olduğu görülmektedir. Örneğin Hollanda, göç sisteminin üzerindeki baskıyı sebep göstererek 9 Aralık 2024 – 8 Haziran 2025 tarihleri arasında Belçika ve Almanya ile olan kara ve hava sınırlarında sınır kontrolleri uygulamıştır. Benzer şekilde aşırı göç akınlarının barınma, sağlık, eğitim ve kamu hizmetleri üzerinde yarattığı yoğun baskıya istinaden Hollanda’nın, ilgili sınır kontrollerini 8 Aralık 2025 tarihine dek uzattığı görülmüştür. Benzer şekilde İsveç, Slovenya, Slovakya, Norveç, İtalya, Almanya, Fransa, Danimarka, Bulgaristan ve Avusturya da 2025 yılının mayıs ayında geçici sınır kontrolü uygulamasını kullanan ülkeler olmuştur.[10]

Bu bağlamda AB, dış sınırların etkin ve kurallara uygun şekilde yönetilmesine yapılan vurguyu her fırsatta dile getirmektedir. Sınır geçişlerinin zorlaştırılmadan, ancak güvenlik ve uygunsuzlukların tespitinde daha başarılı kurallarla idare edilmesine yönelik çabaların en güncel örnekleri olarak Giriş-Çıkış Sistemi ve Avrupa Seyahat Bilgi ve Yetkilendirme Sistemi verilebilir.

2. AB Giriş-Çıkış Sistemi (Entry-Exit System – EES)

Giriş-Çıkış Sistemi Schengen Alanı’na kısa süreli seyahatler (190 günde 90 gün) giriş yapacak üçüncü ülke vatandaşlarına yönelik bazı düzenlemeler getirecek bir kayıt sistemidir. Manuel olarak pasaporta vurulan damgaların yerini alacak otomatik bir bilgi-işlem sistemi olan EES, AB dış sınırlarından giriş yapan üçüncü ülke vatandaşlarının sınır geçişlerindeki girişlerini, çıkışlarını, giriş retlerini elektronik ortamda kaydedecek bir otomasyon sistemi kuracaktır. Böylelikle sınır geçişlerinden yaşanan uzun süreli beklemeler ve gecikmelerin, seyahat belgelerinde sahteciliğin ve yasal kalış sürelerinin aşılmasının önüne geçilmesi istenmektedir.[11]

AB vatandaşları, oturum kartı olan ve bir AB vatandaşının birinci dereceden yakını olan üçüncü ülke vatandaşları, şirket içi transfer ya da araştırma, eğitim, gönüllülük, öğrenci değişim programı gibi sebeplerle seyahat eden üçüncü ülke vatandaşları, oturum izni olanlar ve uzun süreli vize sahipleri, sınır geçişlerinden muaf olanlar gibi kişilerin ise EES sistemine dâhil olmayacağı ifade edilmiştir.[12]

EES, AB sınırlarından giriş yapan üçüncü ülke vatandaşlarının isimlerini, seyahat belgelerini, parmak izi ve yüz fotoğrafının dâhil olduğu biyometrik verilerini, giriş ve çıkış yapılan tarihi ve yerini kaydedecektir. Giriş, çıkış ve girişin reddine ilişkin bilgiler 3 yıl, kişisel bilgileri içeren dosyalar çıkış ya da girişin reddedildiği tarihten itibaren 3 yıl EES sisteminde saklanacaktır. Yasal kalış süresinin aşıldığı durumlarda ilgili bilgilerin 5 yıl boyunca sistemde saklanacağı belirtilmektedir.[13]   

EES’in yürürlüğe girdiği tarihten sonra yapılacak ilk seyahatte sınır görevlilerinin ilgili biyometrik verileri alacağı ifade edilmektedir. Bununla birlikte kişilerin bazı bilgileri daha önceden sisteme girmesini mümkün kılacak bazı opsiyonların da olacağı belirtilmiştir. Giriş yapılacak sınır geçiş noktasında bulunması hâlinde self-servis makinelerini ya da mobil uygulamaları kullanarak süreçlerin hızlandırılabilecektir. Ancak her durumda ilk girişlerde bir pasaport kontrol memuru görüşülecektir.[14]

EES sisteminin devreye girmesinden sonra yapılacak ilk girişin ardından ise hâlihazırda sistemde kayıtlı biyometrik verilerin pasaport kontrol memuru tarafından teyit edilmesi yeterli olacaktır. Bu işlem ilk giriş sırasındaki biyometrik verilerin alınmasına kıyasla daha kısa süreceği gibi, bulunulan sınır geçiş noktasında mevcut olması durumunda self-servis sistemlerin kullanılarak pasaport kontrol memuruna başvurulmasına gerek kalmayabilecektir.[15] Self-servis makineleri ve EES çevrim içi uygulaması yoluyla kişiler, yasal olarak Schengen Alanı’nda geçirebilecekleri kaç gün kaldığını da öğrenebilecektir.

EES, şu ülkelerde kullanılacaktır:

• Almanya
• Avusturya
• Belçika
• Bulgaristan
• Çekya
• Hollanda
• İspanya
• İsveç
• İsviçre
• İtalya
• İzlanda
• Letonya
• Lihtenştayn
• Litvanya
• Lüksemburg

• Danimarka
• Estonya
• Finlandiya
• Fransa
• Hırvatistan
• Macaristan
• Malta
• Norveç
• Polonya
• Portekiz
• Romanya
• Slovakya
• Slovenya
• Yunanistan

Şubat 2013 tarihinde Avrupa Komisyonu tarafından ilk kez teklif edilen EES, üzerinde yapılan görüşmelerde AP ve AB Konseyi tarafından bazı teknik, mali ve operasyonel endişeler dile getirilmiştir. Bununla birlikte, teklifin kurmak istediği -biyometrik verilere dayalı merkezileşmiş bir sınır geçiş mekanizması temelindeki- sisteme dair bir itirazın olmadığı görülmüştür. Buna istinaden Avrupa Komisyonu, ifade edilen endişeleri test etmek üzere iki aşamalı bir değerlendirme süreci başlatmıştır.

Ekim 2014 tarihli “Akıllı Sınırlar Teknik Çalışması” ve Kasım 2015 tarihinde raporu kamuoyuna duyurulan sınır kontrol süreçlerinde çeşitli biyometrik tanımlayıcıların kullanımına ilişkin bir pilot çalışma, bu değerlendirme sürecinin parçaları olmuştur.

Buna ek olarak 28 Nisan 2015 tarihinde Avrupa Komisyonu tarafından duyurulan Avrupa Güvenlik Ajandası (The European Agenda on Security), sınır yönetimi konusunda hukukun üstünlüğü ve temel haklara saygılı olmakla birlikte sınır aşan suç ve terörle mücadele için “Akıllı Sınırlar” teklifinin revize edilmiş hâlinin sunulacağından bahsetmiştir.[16] Benzer şekilde 13 Mayıs 2015 tarihinde kamuoyuna duyurulan Avrupa Göç Ajandası (A European Agenda on Migration) da revize edilmiş “Akıllı Sınırlar” düzenlemesine, AB dış sınırlarının korunması başlığı altında değinmiştir.[17]

Yayımlanan etki değerlendirmesi, AP ve AB Konseyi arasındaki görüşmeler ve kamuoyu görüşünün alınmasının ardından (EES), Avrupa Komisyonu tarafından 6 Nisan 2016 tarihinde teklif edilen düzenlemelerden biri olarak kamuoyuna duyurulmuştur. EES, esas olarak “Sınırlar ve Güvenlik için Daha Güçlü ve Akıllı Bilgi Sistemleri” başlıklı bir tebliğe ek olarak AB vatandaşı olmayan kişilerin Birlik topraklarına girişini hızlandıracak 2013 tarihli teklifin gözden geçirilmiş bir versiyonu olarak sunulmuştur.[18]

6 Nisan 2016 tarihli tüzük teklifine bakıldığında, EES’in üç başat ihtiyaç üzerine temellendirildiği görülmektedir. Bunlar sırasıyla şu şekildedir:[19]

a) Sınır Kontrollerindeki Gecikmelerin Ele Alınması ve Üçüncü Ülke Vatandaşları için Sınır Kontrollerinin Kalitesinin İyileştirilmesi:

Manuel olarak damgalanan pasaportlardan kaynaklanan bekleme sürelerinin, okuma zorluklarının ve sahteciliklerin önüne geçilmesi amaçlanmıştır. Net ve doğru bilgiye sınır kontrol görevlilerinin talep etmesi durumunda hızlı bir şekilde ulaşılabilmesi, giriş retlerinin elektronik olarak kolay ve hızlı bir şekilde kontrol edilebilmesi, giriş sonrası kalış sürelerine ilişkin net bilgiye ulaşım, belirli üçüncü ülke vatandaşları için otomatik sınır kontrollerine geçiş, EES kapsamında elde edilecek faydalar olarak sıralanmıştır.

b)  Kalış Süresini Aşanların Sistematik ve Doğru Bir Şekilde Tespit Edilmesi:

EES ile yasal kalış süresini aşmış kişilerin ve düzensiz göçmenlerin tespitini sağlayacak bilgilere hızlı bir şekilde ulaşılması amaçlanmıştır. Bu doğrultuda Schengen Alanı’na girişlerde vize alma zorunluluğu bulunmaya kişilerin de biyometrik verilerinin kaydedilip ilgili elektronik ortamlarda saklanması yolunun uygulanması öngörülmüştür. Bu kişilerin sınır geçişlerinde tespit edilip uygun geri gönderme işlemlerine tabi tutulacağı ilgili tüzükte ifade edilmiştir. Ek olarak, kalış süresini aşan kişiler ve düzensiz göçmenler hususuna dair güvenilir istatistiki bilgi kaynağı oluşturulması ve bu bilginin bir üçüncü ülkeye vize muafiyeti tanınacağı zaman değerlendirilebilmesi hedeflenmiştir.

c) İç Güvenliği Kuvvetlendirmek ve Terör ve Ağır Suçlarla Mücadele:

Sınır geçişlerinde giriş yapan kişilerin kaydedilmemesinin insan kaçakçılığı, yasa dışı malların ticareti için terör örgütleri ve radikal kişilerce kullanılabildiği ifade edilerek üçüncü ülke vatandaşları için AB dış sınırlarında gerçekleştirilecek kimlik taraması ve aramaların öneminin altı çizilmiştir. EES, kamu güvenliğine tehdit oluşturan kişilerin girişlerinin reddedilmesi ya da bu kişilerin yakalanabilmesi için önemli bir adım olarak görülmüştür. Kişilerin seyahat geçmişlerinin görülebilmesi, suçluların tespiti sürecinin uygun kimlik belirleme yöntemleriyle desteklenmesi de EES kapsamında sağlanacak faydalar olarak sıralanmıştır.

Bu amaçlar üzerine inşa edilen EES, 30 Kasım 2017’de AP Başkanı Antonio Tajani ve AB Konseyi Estonya Dönem Başkanlığı tarafından imzalanarak kabul edildikten sonra 9 Aralık 2017 tarihinde ise AB Resmî Gazetesi’nde yayımlanmıştır. 2020 yılı itibarıyla işlemeye başlatılması planlanan EES,[20] teknik sorunlar ve hazırlıktaki eksikler gibi sebeplerle pek çok kez ertelenmiştir.[21] Mevcut durumda ise Ekim 2025 tarihinde sistemin işletilmeye başlanacağı belirtilmektedir.[22]

3. Avrupa Seyahat Bilgi ve Yetkilendirme Sistemi (European Travel Information and Authorisation System)

ETIAS, hâlihazırda Schengen Alanı’na seyahatlerinde vize alma gereksinimi olmayan 59 ülkeyi ve yaklaşık 1,4 milyar kişiyi etkilemesi beklenen bir seyahat yetkilendirme sistemidir. Kişilerin seyahatleri öncesinde yapacakları bir başvuru ve ödeyecekleri başvuru ücreti sonrasında sağlanan iznin ardından Schengen Alanı’nda 180 gün içinde 90 günlük kısa süreli kalışlarını vizesiz olarak yapabilecekleri bir sistem kurulması amaçlanmıştır. ETIAS’ın 2026 yılının son çeyreğinde uygulamaya girmesi öngörülmektedir.[23]

ETIAS internet sayfası ya da ilgili mobil uygulama üzerinden doldurulacak bir form ve 7 avroluk bir başvuru ücretiyle yapılacak başvurunun dakikalar içerisinde işleneceği; bazı başvuruların sonuçlanmasının 4 günü; ek belge ve dokümanların istendiği durumlarda ise en fazla 14 günü; başvuran kişinin mülakata davet edildiği durumlarda ise 30 günü bulabileceği AB kurumlarınca ifade edilmektedir.[24] Bir kez başvurulduğu ve olumlu sonuçlandığı takdirde ETIAS kapsamındaki seyahat izninin 3 yıllık bir geçerlilik süresi bulunacaktır.[25]

Yapılacak başvuruda, seyahat edecek kişilerin seyahat belgelerini sunmaları istenmektedir. Başvuruda kullanılacak seyahat belgesinin geçerlilik süresinin dolmasına 3 aydan az kalmaması; belgenin 10 yıldan daha eski olmaması gerekmektedir.[26]

Seyahat edecek kişilerden ad, soyadı, doğum yeri ve doğum tarihi, uyruk, ev adresi, e-posta adresi, telefon numarası ve ebeveynlerinin adları gibi kişisel bilgileriyle başvuru formunu doldurmaları; seyahat belgelerine ilişkin bilgileri girmeleri; eğitim ve mesleki duruma ve planlanan seyahate ilişkin bilgileri istenecektir. Ek olarak adli geçmişe ilişkin detayların da paylaşılması ETIAS formunda talep edilen bilgilerdendir.

ETIAS kapsamındaki seyahat yetkilendirilmesine başvurması gereken ülke vatandaşları, AB ile vize serbestisinden faydalanan ülkelerdir. Bu kapsamda ETIAS’a başvuru yapması gereken ülkeler şu şekildedir:

• Amerika Birleşik Devletleri
• Antigua ve Barbuda
• Arjantin
• Arnavutluk
• Avustralya
• Bahamalar
• Barbados
• Birleşik Arap Emirlikleri
• Birleşik Krallık
• Bosna-Hersek
• Brezilya
• Brunei
• Dominika
• El Salvador
• Grenada
• Guatemala
• Güney Kore
• Gürcistan
• Honduras
• Hong Kong
• İsrail
• Japonya
• Kanada
• Karadağ
• Kiribati
• Kolombiya
• Kosova
• Kosta Rika
• Kuzey Makedonya
• Makao

• Malezya
• Marshall Adaları
• Mauritius
• Meksika
• Mikronezya
• Moldova
• Nikaragua
• Palau
• Panama
• Paraguay
• Peru
• Saint Kitts ve Nevis
• Saint Lucia
• Saint Vincent ve Grenadinler
• Samoa
• Sırbistan
• Singapur
• Solomon Adaları
• Şeyşeler
• Şili
• Tayvan
• Timor-Leste
• Tonga
• Trinidad ve Tobago
• Tuvalu
• Ukrayna
• Uruguay
• Venezuela
• Yeni Zelanda