İKV Uzman Yardımcısı Tunç İbrahim Ceylan tarafından kaleme alınan "AB Ortak Göç Politikalarının Evrimi ve Göç ve İltica Paktı" başlıklı değerlendirme, İKV Değerlendirme Notları serisinden yayımlandı. İlgili değerlendirme notunda AB'nin ortak göç politikası oluşturma yolunda geçmişten beri attığı adımlar, bu adımların hedefleri, Göç ve İltica Paktı'na giden süreç ve bu paktın getirdiği düzenlemeler ele alınıyor.

AB ORTAK GÖÇ POLİTİKALARININ EVRİMİ VE GÖÇ VE İLTİCA PAKTI

Tunç İbrahim Ceylan, İKV Uzman Yardımcısı

GİRİŞ

Avrupa entegrasyonu, İkinci Dünya Savaşı’nın ardından gündeme geldiğinde ve 1950’li yıllarda Roma Antlaşması’yla Avrupa Kömür ve Çelik Topluluğu (AKÇT) kurulduğunda, hedef büyük ölçüde kıtayı yeniden savaşa sürükleyebilecek çelik gibi kaynakların birlikte üretimi ve bu üretimin ortak bir kurumca denetlenmesiydi.  Ancak Avrupa Kömür ve Çelik Topluluğu ekonomik ve siyasi yakınsama derecesini artırıp Avrupa Ekonomik Topluluğu’na ve AB’ye dönüşürken, bu yapının parçaları olan ülkeler arasında serbest dolaşım konusunda da birçok adım atılmıştır.

Savaş sonrası hızlı bir toparlanma ve ardından da ekonomik büyüme gösteren Avrupa için aslında bu durum bir tercih olduğu kadar bir zorunluluk olarak da düşünülebilir. Zira gelişen ve büyüyen sanayi, üretilen malların tüketimi için malların ve hizmetlerin serbest dolaşımını gerekli kılarken, bu malların üretimi için de sermaye ve işçilerin serbest dolaşımı bir gereklilikti. Bu gereklilik ise 1985 yılında yapılan anlaşmalarla temelleri atılıp bugün bildiğimiz hâliyle 1995’te kurulan Schengen Alanı’ndan öncesinde de ortak bir dolaşım ve göç politikası oluşturulması ihtiyacını beraberinde getirmişti.

Bu değerlendirme notunda öncelikle ortak göç politikasının meydana gelmesinin sebepleri ve bu politikanın oluşumu incelenecektir. Bilhassa, 2000’li yıllar ile artış gösteren, dünyanın farklı bölgelerinden AB’ye göç olgusunun yarattığı baskıya cevap olarak AB kurumlarının aradığı cevaplar ve bu cevapların en kapsamlısı ve yakın tarihlisi olan Göç ve İltica Paktı’nı ortaya çıkaran sebepler ele alınacaktır. Bunu, Göç ve İltica Paktı’nın ve getirdiği -ve getirmediği- yeniliklerin incelendiği bir bölüm izleyecektir. Sonuç bölümünde ise tüm değerlendirme notunun bulguları özetlenecek ve AB ortak göç politikasının geleceğine dair mevcut uluslararası konjonktür göz önünde bulundurularak bazı çıkarımlar yapılacaktır.

1. Ortak Göç Politikasının Geçmişi

İkinci Dünya Savaşı’ndan sonraki 30 yıl, “Les trente glorieuses”[1] olarak anılmaktadır. Bu isimlendirmeye sebep ise tüm kıtada -ve aslında tüm dünyada- büyük bir yıkıma ve kıyıma sebebiyet veren İkinci Dünya Savaşı’nın bitişiyle, yine etkisi küresel olan ve İkinci Dünya Savaşı sonrası kurulmuş kurumların ilk kez sarsıldığı 1973 Petrol Krizi arasında Avrupa’da tanıklık edilen ekonomik büyüme ve sosyal refahtır. Savaş sonrası ABD menşeli Marshall Planı ile hızlı bir kalkınma ve yeniden sanayileşme sürecine giren Avrupa’da nüfus artmış, şehirleşme oranı yükselmiş ve şehirler genişlemiş, işsizlik %2,4 gibi oldukça düşük bir orana gerilemiştir. Teknolojik ilerlemelerin hayata yansıması ve bu teknolojilerin televizyon ve diğer ev aletleri ile erişilebilir ve kullanılabilir hâle gelmesiyle Avrupa bir refah dönemi tecrübe etmiştir. 1950-1973 dönemi arasında Avrupa’da ortalama yıllık büyüme oranı %4,6 gibi oldukça yüksek bir oranda gerçekleşmiştir.[2]

Tüm bunları mümkün kılan ise üretim ve ekonomik büyüme olurken, hızla gelişen Avrupa sanayisinin işçi ihtiyacı giderek artmıştır. İkinci Dünya Savaşı’nın yalnızca Avrupa’da 15-20 milyon kişinin hayatına mal olduğu tahmin edilmektedir.[3] Bu durumda AET gibi adımlarla ortak bir gelecek inşa etme hedefinde olan Avrupalı ülkeler de yaptıkları ilk görüşmelerden ve antlaşmalardan itibaren işçilerin ve kişilerin serbest dolaşımını tartışmışlar ve bu yolda adımlar atmışlardır.

- Roma Antlaşması:

Bu adımlardan ilki AET’yi kuran 1957 tarihli Roma Antlaşması’dır. Bu antlaşmanın “Kişilerin, Hizmetlerin ve Sermayenin Serbest Dolaşımı” başlıklı kısmındaki dört madde (48-51) işçilerin serbest dolaşımını konu edinmiştir. Topluluk üye ülkeleri arasında işçilerin serbest dolaşımını temin edecek adımların geçiş dönemi sona ermeden atılması, bu adımlar atılırken işçilerin herhangi bir şekilde milliyet temelli bir ayrımcılığa maruz kalmamasının da garanti altına alınması Roma Antlaşması’nda vurgulanmıştır. Kamu düzeni, güvenlik ve kamu sağlığı gibi durumlardaki sınırlamalar dışında işçilerin iş tekliflerini kabul etmesi, bu amaçla serbestçe seyahat edebilmeleri, bulunulan ülkenin yasalarına uyma koşuluyla o ülkede kalmak, Komisyon tarafından sunulacak düzenlemelere tabi olacak şekilde bir diğer Topluluk üyesi ülkede yaşama hususları Roma Antlaşması’nda düzenlenmiştir.[4]

- Trevi Grubu:

Göç meselesi şu an olduğu gibi geçmişte de içişleri ve güvenlik meselesiyle yakından ilgili bir konu olarak ele alınmıştır. 1976 yılında kurulan Trevi Grubu ile 12 AET üye ülkesinin adalet ve içişleri bakanlıkları arasında bir temsilciler ağı kurulmuştur. Bu grubun kurulması ile günümüzde AB Üye Devletleri arasındaki kolluk güçleri arasındaki iş birliğinin ve Europol’ün de temelleri atılmıştır.[5]

Maastricht Antlaşması ile AB Konseyi bünyesindeki kalıcı yapılara dönüşen gruplardan bir tanesi olan Trevi Grubu, 1971 ve 1972 yıllarında terör konusunda AET ülkeleri arasında düzenlenen hükümetlerarası toplantıların daha sistemli bir hâle getirilmesiyle kurumsallaşmıştır. Grup, ilgili bakanların, yüksek düzeyli bürokratlar (Trevi Senior Officials), yüksek düzeyli bürokratlar ve çalışma grubu toplantıları öncesinde toplanan Trevi troykası ve çalışma grupları olarak tasarlanmıştır.[6]

Trevi Grubu bünyesinde toplamda beş adet çalışma grubu kurulmuştur. Bu gruplar sırasıyla terörle mücadeleyle (Trevi 1), polis eğitimi ve bilimsel ve teknolojik bilgiyle (Trevi 2), sivil havacılıkta güvenlik prosedürleri, örgütlü suçlar ve uyuşturucu kaçakçılığıyla (Trevi 3), nükleer tesislerin güvenliğiyle (Trevi 4) ve afetler, yangınla mücadele gibi olağanüstü durumlarla (Trevi 5) alakadar olmak için planlanmıştır. Trevi 3, sınırlarda göç kontrolüne ilişkin konuları da 1992 yılında ilgili görev Trevi 92’ye geçene dek üstlenmiştir.[7] 

- Schengen Anlaşması:

14 Haziran 1985 tarihinde Avrupa’da serbest dolaşımın ve ortak dış sınırların oluşturulması yolunda çok önemli bir adım atılmıştır. Almanya Federal Cumhuriyeti, Belçika, Fransa, Hollanda ve Lüksemburg’un imzaladıkları Schengen Anlaşması ile birlikte aşamalı olarak iç sınır kontrollerinin kaldırılması ve adı geçen ülke vatandaşların tüm bu alanda serbest dolaşım hakkı elde etmesi kararlaştırılmıştır. Schengen Anlaşması’nın uygulanmasına yönelik kimi yöntemlerin belirlendiği Schengen Sözleşmesi (Schengen Convention) 1990’da aynı ülkelerce imzalanmıştır ve 1995’te yürürlüğe girerek Schengen Alanı resmen işlemeye başlamıştır. Başlangıçta AB kapsamında bir düzenleme olmayan Schengen Alanı, 1999 yılındaki değişikliklerle AB yasal çerçevesine dâhil edilmiştir.[8] Günümüzde ise Schengen Alanı’na katılım AB tarafından “hem bir hak hem de bir sorumluluk” olarak görülmektedir.[9] Hâlihazırda 29 ülke Schengen Alanı’na dâhildir ve bu da Schengen Alanı’nı dünyanın en büyük serbest dolaşım alanı yapmaktadır.

Schengen Alanı, üye ülkelerin dış sınırlar, vize politikası, giriş ve kısa süreli seyahat kuralları, sınır ötesi asayiş, suçluların iadesi, ceza yargılamaları, Schengen Bilgi Sistemi ve seyahat belgeleri gibi birçok konuda sıkı bir iş birliğinin yapıldığı kurallar bütünüyle işletilmektedir. Sistematik iç sınır kontrollerinin yalnızca belirli bir süreliğine ve kamu güvenliğine ciddi tehdit durumlarında yeniden uygulanabildiği Schengen Alanı, son yıllarda yaşanan göç krizleriyle ciddi sınamalardan geçmiştir ve geçmeyi sürdürmektedir.[10]

- Göç Ad Hoc Çalışma Grubu (Working Group on Immigration):

1986 yılında kurulan Göç Ad Hoc Çalışma Grubu, beş ekipten oluşmaktadır. Bu ekipler sınır kontrolü, vize politikası, iltica politikası, yasadışı göçmenler ve bilgi teknolojileri üzerine uzmanlaşmıştır. 12 AET üye ülkesinden yüksek düzeyli bürokratlardan oluşan çalışma grubunun esas amacı ise yapılan yanıltıcı iltica başvurularını durdurmaktır. Bu bağlamda çalışmalar yapan grup, 1987 yılında bir anlaşma taslağı hazırlayarak uygun seyahat belgeleri olmayan yolcuları AET ülkelerine taşıyan seyahat firmalarına yaptırım uygulanmasını öngörmüştür. Bunun sonucunda ise hava yolu şirketleri, personellerini sahte belgeleri tespit etmek konusunda eğitmeye başlamış ve sınır koruma memurlarıyla firmaların iş birliğinde önemli bir ilerleme sağlanmıştır.[11]

- Avrupa Tek Senedi:

1986 yılında imzalanan Avrupa Tek Senedi, Kurucu Antlaşmalar’da değişiklikler yapan önemli bir belgedir. 1 Haziran 1987 yılında yürürlüğe giren belgeyle Avrupa Parlamentosunun yasamadaki gücü artırılmıştır.[12] Avrupa Tek Senedi, göç politikalarına ilişkin bazı düzenlemeler de içermektedir. Avrupa Tek Pazarı’nı kuran belgede, iç sınırların olmadığı bir alanda malların, kişilerin, hizmetlerin ve sermayenin serbest dolaşımı temin edilmiştir. Buna ek olarak, “Üye Devletlerin kişilerin serbest dolaşımına ilişkin Siyasi Bildirisi” başlıklı kısımda Üye Devletlerin Topluluğun haklarına zarar vermeden, kişilerin serbest dolaşımı için iş birliği yapacakları belirtilmiş; bu iş birliğinin özellikle üçüncü ülke vatandaşlarının Topluluk sınırlardan girişi, buradaki hareketliliği ve ikamet etmelerini kapsayacağı ifade edilmiştir. Terörle ve suçla mücadele, uyuşturucu kaçakçılığı, sanat eseri ve tarihi eser kaçakçılığı gibi konuların da iş birliği kapsamında ele alınacağı belgede vurgulanmıştır.[13]

- Palma Belgesi:

Palma Belgesi, AET Üye Devletlerinin temsilcilerin oluşturduğu “Kişilerin Serbest Dolaşımına Dair Koordinatörler Grubu”, tarafından hazırlanmıştır. Rodos’ta gerçekleşen Avrupa Zirvesi’nde kurulmasından altı ay sonra ilgili grup tarafından taslağı hazırlanan bu önemli belge, 1989 yılında Madrid’de düzenlenen Avrupa Zirvesi’nde kabul edilmiştir. İlgili belge, ortak bir göç ve iltica politikasına yönelik dikkat çeken maddeleri içermektedir. Altı ayda bir güncellenecek şekilde Topluluk için ortak bir vize listesi oluşturulması, kabul edilmeyecek kişiler için ortak bir liste hazırlanması, iltica sisteminin -birden fazla ülkeye aynı anda iltica başvurusu yapılması gibi- kötü maksatla kullanılmasının önüne geçecek önlemlerin belirlenmesi, temelsiz iltica başvuruları için sadeleştirilmiş prosedürler işletilmesi, uluslararası sorumlulukların yorumlanmasının uyumlaştırılması, ortak bilgi sisteminin kurulması ve yasa dışı göçle mücadele ve ortak geri gönderme politikalarının geliştirilmesi Palma Belgesi’nde yer alan maddeler olmuştur.[14]

2. 1990’lı Yıllardan İtibaren Ortak Göç Politikasının Gelişimi

Tüm bu adımlarla birlikte Avrupa entegrasyonunun ilk yılları olan 1950’li ve 1960’lı yıllar boyunca ve aslında Schengen Alanı’nın bildiğimiz anlamıyla kurulduğu ve işlemeye başladığı 1995 yılına kadar serbest dolaşımın ve ortak bir göç politikası yaratma fikrinin daha ziyade ikili anlaşmalardan ibaret olduğu iddia edilebilir. Bu anlaşmalarla AET ülkeleri arasında ve AET ülkeleri ile ortak ülkeler arasındaki (Türkiye-Almanya Federal Cumhuriyeti arasında olduğu gibi) işçi hareketliliği ve bu hareketliliğin kuralları belirlenmeye çalışılmıştır. Ancak günümüzdeki şekliyle ortak bir göç politikasından bahsetmek için 1990’ların öncesi erken bir tarih olarak nitelenebilir.

1990’lı yıllarda ise dünyada ve uluslararası sistemde yaşanan büyük dönüşüm sonucunda Batı Avrupa’ya, Orta ve Doğu Avrupa başta olmak üzere dünyanın pek çok bölgesinden göçmenler gelmeye başlamıştır. Bu durum ise AET üye ülkeleri arasında daha sıkı ve sorumluluk paylaşımının kurallara bağlandığı bir göç sisteminin benimsenerek uygulanmasını bir zorunluluk hâline getirmiştir. Ek olarak Avrupa entegrasyonunun da şekil değiştirip 1992 yılında Maastricht Antlaşması’yla birlikte Topluluğun AB hâline gelmesi, diğer pek çok politika alanında olduğu gibi göç ve ilticaya ilişkin yaklaşımda da iş birliğinin ve eş güdümün öne çıktığı; ulusal karar ve uygulamaların yerini geçmişe göre daha kural temelli ortak bir düzene bıraktığı değişiklikleri gerekli kılmıştır.

Dublin Sözleşmesi, 1990 yılında imzalanarak günümüzdeki anlamıyla ortak bir iltica sistemine atılan ilk adımlardan biri olmuştur. 1997 yılında yürürlüğe giren Dublin Sözleşmesi ile iltica başvurusu yapan bir kişinin başvurusunu incelemekten hangi ülkenin sorumlu olduğunu belirleyen bir sistem kurulmuştur. Bu sistem esas olarak, iltica başvurusu yapan kişinin başvurusunu incelemeye yetkisi olan devletin, o kişinin topraklarına girişine yetkili olan devlet olduğu esası üzerine inşa edilmiştir. Sözleşmenin uygulanabilmesi için Eurodac -sığınmacıların parmak izlerinin alınıp ortak bir sisteme kaydedilmesi ve reddedilen başvuruların diğer Üye Devletlerce de görülebildiği bir ortak sisteme girilmesi- gibi daha karmaşık süreçler de sisteme dâhil edilmeye başlanmıştır. Her ne kadar iltica konusunda yasal süreçlerin objektif kriterlere bağlanması ve sorumlulukların belirlenmesi hususunda önemli bir rol oynasa da Dublin Sözleşmesi’nin uygulanmasında bazı sorunlar görülmüştür. İnsani koruma kapsamındaki başvuruların sözleşmede ele alınmamış olması, aile birleşiminin çok dar şekilde yorumlanması gibi sebeplerle sözleşme, karşılaşılan sorunları çözmekte yeterli olmamıştır.[15] 

Maastricht Antlaşması, 1992 yılında imzalanarak bugün bildiğimiz AB’yi kurmuştur. 1993 yılında yürürlüğe giren antlaşma ile ilk sütun Topluluk, ikinci sütun Ortak Dış ve Güvenlik Politikası (ODGP) ve üçüncü sütun ise adalet ve iç işleri olarak belirlenmiştir. Üçüncü sütunun yetki alanları arasında insan kaçakçılığı, gümrük ve polis iş birliği, göç ve iltica, terör, dolandırıcılıkla uluslararası mücadele, uyuşturucu kaçakçılığı, kanunların uygulanması, adli ve cezai konularda iş birliği ve örgütlü suçlar yer almıştır.[16] Üye Devletler arasında iş birliğinin artırıldığı ve daha bütünleşmiş bir AB yolunda adımların atıldığı Maastricht Antlaşması’nın göç ve iltica ile ilgili kısımlarında ise ortak bir anlayışın kurulmasından ziyade ulusüstü politikalara uyumun sınırlandırıldığı görülmüştür. Maastricht Antlaşması iltica politikasını, hükümetlerarası bir yaklaşımla ele alınması gereken bir ortak çıkar alanı olarak tanımlamıştır.[17]

1997 yılında imzalanarak 1999 yılında yürürlüğe giren Amsterdam Antlaşması, ortak bir göç ve iltica politikası oluşturulması yolunda önemli bir kilometre taşıdır. Bu antlaşma ile adalet ve iç işleri konularına odaklanan üçüncü sütunda Üye Devletlerin iş birliği yapma imkânlarını artıracak yeni düzenlemeler yapılmıştır. Bununla birlikte, iltica, göç, dış sınırlardan geçiş, dolandırıcılıkla mücadele, gümrük iş birliği, adli iş birliği ve Schengen Anlaşması kapsamındaki bazı uygulama alanlarına ilişkin konular, Amsterdam Antlaşması’yla birlikte birinci sütun olan “Topluluk” sütununa taşınmıştır. Bu da göç ve iltica politikalarının daha ulusüstü bir yaklaşımla ve ulusüstü kurumlarca ele alınabilmesi anlamına gelerek, ortak bir göç ve iltica sisteminin kurulması yolunda önemli bir adım teşkil etmiştir.[18]

Amsterdam Antlaşması’nda “Vize, İltica, Göç ve Serbest Dolaşıma İlişkin Diğer Politikalar”[19] adlı başlık altında yer alan maddelerde bir özgürlük, güvenlik ve adalet alanının kurulması yolunda Konseyin, antlaşmanın yürürlüğe girmesinden sonraki beş sene içinde yapması gerekenler sıralanmıştır. Buna göre AB vatandaşları ve üçüncü ülke vatandaşlarının iç sınır geçişlerinde serbest dolaşımın iyileştirilmesi ve garanti altına alınması, vize kurallarının belirlenmesi ve aynı formatta olması için adımlar atılması istenmiştir. İltica hususunda 1951 tarihli Cenevre Sözleşmesi ve 1967 Protokolü’ne uygun şekilde hangi ülkenin iltica başvurusundan sorumlu olduğu, sığınmacıların ağırlanması için asgari standartların belirlenmesi, mülteci statüsünün verilmesi ve geri alınması için asgari standartların belirlenmesi, mülteciler ve yerinden edilmiş kişileri kabul eden ve sorumluluğu üstlenen ülkeler için Üye Devletler arasında sorumluluk dengesinin kurulması, yasa dışı göç ve ikamet ile başa çıkılması gibi konularda Konseyin gerekli düzenlemeleri yapması kararlaştırılmıştır.

1999 yılında Finlandiya’nın Tampere şehrinde 15-16 Ekim tarihlerinde gerçekleşen AB Zirvesi, adalet ve iç işleri politikasına yönelik önemli kararların alındığı bir görüşme olmuştur. Zirvede liderler, adalet ve iç işleri alanındaki iş birliği için yalnızca iyi niyet ve beyan esaslı bir ilerlemenin yeterli olmayacağını belirterek 60’tan fazla madde belirleyerek bu maddelere yönelik eylemleri ve bu eylemler için planladıkları tarihleri belirlemişlerdir. Ayrıca Avrupa Komisyonundan her maddede hangi aşamada olunduğuna dair güncel bir takip sistemi talep etmişlerdir. Adım atılması planlanan alanlara göz atıldığında AB’de yasal olarak bulunan herkes için serbest dolaşımın garanti edilmesi, bir ortak göç politikasının oluşturulması için çalışılması ve bu doğrultuda AB’ye girişlerin ne çok zor ne de çok kolay olduğu bir sistemin kurulup uygulanması gibi serbest dolaşım ve göç politikasına ilişkin maddelerin de yer aldığı çeşitli iş birliği alanları göze çarpmaktadır.[20]

Tampere Programı[21] kapsamında AB çapında ilk ortak göç ve iltica politikaları oluşturulmaya başlanmıştır. İltica sisteminin kötüye kullanımının önlenmesine dair düzenlemeler ve günümüzdeki Ortak Göç ve İltica Politikası’nın ilk hâli bu program kapsamında 1999 yılından itibaren geliştirilmiştir. Bu yasal çerçeve bünyesinde 2005 yılına dek geçen altı yıllık süreçte göç ve iltica alanında standartları belirleyen düzenlemeler üzerinde çalışılmıştır. Bu düzenlemeler: Eurodac Tüzüğü (Eurodac Regulation), Geçici Koruma Yönergesi (Temporary Protection Directive), Sığınmacıların Kabulü Yönergesi (Reception of Asylum Seekers Directive), 1990 Dublin Sözleşmesi’nin yerini alan Dublin Tüzüğü (The Dublic Regulation replacing the 1990 Dublin Convention), Yeterlilik Yönergesi (Qualification Directive) ve İltica Süreçleri Yönergesi’dir (Asylum Procedures Directive).[22]

Bu yasal düzenlemelerle birlikte, göç ve iltica konularının daha kapsamlı bir bakış açısıyla ele alınması, ilgili süreçlerin siyaset, insan hakları ve kalkınma gibi belirleyici pek çok bileşeninin de göz önünde bulundurularak planlanması hedeflenmiştir. Bu hedeflerle esas olarak dört amaca ulaşılmak istenmiştir:

• Bir iltica başvurusunu incelemekten hangi ülkenin sorumlu olduğuna ilişkin süreçlerin daha net ve işlevsel hâle getirilmesi,
• İltica süreçlerine yön verecek ortak ilke ve standartların belirlenmesi,
• Sığınma başvurusu yapan kişilerin insan onuruna uygun bir şekilde karşılanması için standartların belirlenmesi,
• Koruma statüsünün verilmesi ve bu statünün anlamı bağlamında AB Üye Devletleri arasında hukuki yakınsamanın gerçekleştirilmesi.[23]

4-5 Kasım 2004 tarihlerinde düzenlenen AB Zirvesi’nde ise çok yıllı Hague Programı kabul edilmiştir. AB’nin özgürlük, güvenlik ve adalet alanındaki durumunu gelecek beş yıllık süreç içinde iyileştirmeyi kendine amaç edinen Hague Programı kapsamında 10 temel öncelik belirlenmiştir. Göç ve iltica politikalarına yaklaşımı da konu edinen bu öncelikler şu şekildedir:

• Temel Haklar ve Vatandaşlığı Güçlendirmek
• Terörle Mücadele Önlemleri
• Göçe İlişkin Dengeli Bir Yaklaşım Geliştirmek
• AB Dış Sınırlarının Daha Entegre Bir Şekilde Yönetilmesini Temin Etmek
• Ortak Bir İltica Sistemi Kurmak
• Göçün Olumlu Etkilerini En Üst Seviyeye Çıkarmak
• Bilgi Paylaşımında Güvenlik ve Gizlilik Arasında Dengeyi Yakalamak
• Organize Suçla Mücadelede Stratejik bir Konsept Geliştirmek
• Gerçek bir Avrupa Adalet Alanı
• Sorumluluk Paylaşımı ve Dayanışma[24]

Yukarıda ortaya koyulan Hague Programı’nın öncelik olarak sunduğu tüm maddelerin aslında ortak bir göç ve iltica sisteminin doğru bir şekilde işletilmesiyle yakından ilişkili maddeler olduğu iddia edilebilir. Bununla birlikte doğrudan göç politikasını ilgilendiren maddelere bakıldığında ise AB’nin yasa dışı göç gibi yasal göçü de yapılacak düzenlemelerle ve kurulacak mekanizmalarla AB Üye Devletleri arasında uzlaşılmış prosedürlerle yürütme isteği görülmektedir.

Uyumlaştırılmış ve etkili işleyen bir iltica sisteminin benimsenmesi, yasa dışı göç ve özellikle kadın ve çocukları hedef alan insan kaçaklığıyla mücadele edilmesi, yasal göçü teşvik edecek bir eylem planı benimsenmesi, üçüncü ülkelerle göç konusunda iş birliği yapılmasının gerekliliğine vurgu yapılarak geri kabul ve geri gönderme konularının öne çıkarılması, AB Üye Devletlerinin tümünün destekçisi olacağı Dış Sınırlar Fonu, Entegrasyon Fonu, Geri Gönderme Fonu ve Avrupa Mülteci Fonu gibi mali kaynaklar oluşturularak göç ve iltica alanının sorumluluk paylaşımı ilkesi uyarınca finanse edilmesi Hague Programı’nda amaçlar olarak ifade edilmiştir.[25] Bu gibi önerileriyle ilgili program, günümüzdeki ortak göç ve iltica politikalarıyla benzerlik göstermektedir.

2005 yılında AB, ilk kez Göç ve Hareketliliğe Küresel Yaklaşım (Global Approach to Migration and Mobility - GHKY) vizyonunu ortaya koymuştur. 2007 ve 2008 yıllarında daha da geliştirilen bu yaklaşımla birlikte AB’nin göç ve iltica gibi konularda yalnızca kendi içinde yapacağı düzenlemelerle yasa dışı göçün engellenmesi gibi istendik sonuçları elde edemeyeceğinin net bir şekilde görüldüğü anlaşılmaktadır. Bu bağlamda ilgili yaklaşım, üçüncü ülkelerle kurulacak olan iş birlikleri için bir çerçeve teşkil etmiştir.

GHKY, bir yandan düzensiz göç ve insan kaçakçılığı ile mücadelede bir strateji geliştirirken bir yandan da göç konusunda kaynak ülkelerdeki “itici faktörleri” azaltmaya yarayacak iş birlikleri kurarak yasa dışı göçün nedenlerini azaltmak hedefine dayanmıştır. Bu doğrultuda iş birliklerinin hâlihazırda var olan Barcelona Süreci, Prag Süreci, Doğu Ortaklığı, Budapeşte Süreci, Rabat Süreci gibi mekanizmalarının üstüne inşa edilmesi planlanmıştır. Akdeniz ve Afrika’ya özel olarak odaklanması öngörülen bu yaklaşımda AB’nin ilgili kurumlarının da bu süreçlerde aktif rol alması düşünülmüştür. Europol’ün insan kaçakçılığına karşı mücadelede, Frontex’in ise sınır yönetimi konularında yer alması planlanmıştır.[26]

2011 yılında bir değerlendirme sürecinden geçirilen yaklaşım revize edilerek AB göç politikasının ardındaki temel yönlendirici etkiye sahip güçlerden bir tanesi olmuştur. 2011 yılındaki güncelleme sırasında AB’nin göç ve iltica politikasına yön verecek dört temel tavsiye verilmiştir. Bu tavsiyelerde:

• GHKY’nin AB’nin dış göç politikalarını düzenleyen kapsayıcı bir çerçeve olarak görülmesi ve desteklenmesi gerektiği ifade edilmiştir. Üçüncü ülkelerle iş birliğine dayalı bir temelde göç ve hareketliliğe ilişkin sorunları kapsamlı ve dengeli şekilde elen alan bir yaklaşım olarak fırsatlara ve risklere karşı duyarlı olunması gerektiği belirtilmiştir.
• Diyalog ve yakın iş birliği ile göç ve hareketlilik hususundaki sorunların ortaklarla birlikte ele alınması gerektiği ifade edilmiştir. Bu yönüyle yaklaşımın AB dış politikasıyla da uyumlu olduğunun altı çizilmiştir.
• Göç ve Hareketlilik Diyaloglarının, GHKY’nin temel itici gücü olması önerilmiştir. Diyalogların AB göç politikasına yön vermesi ve böylece dış politikaya entegre edilmesinden bahsedilmiştir.
• GHYK’nin Avrupa Komisyonu, AB Dış İlişkiler Servisi, AB Delegasyonları ve AB Üye Devletlerinin ortaklığıyla yürütülmesi öngörülmüştür.[27]

2007 yılında imzalanarak 2009 yılında yürürlüğe giren Lizbon Antlaşması[28] da göç hususunda hükümler barındırmaktadır. Antlaşmanın 61’inci maddesi AB’yi, kişiler için iç sınır kontrollerinin olmamasını garanti etmekle ve Üye Devletler arasında dayanışma temeline oturan ve üçüncü ülke vatandaşlarına karşı adil olan ortak bir iltica, dış sınır kontrolleri politikası kurgulamakla görevlendirmiştir.

63a maddesinde ise göç dalgalarının etkin bir şekilde yönetilmesi, Üye Devletlerde yasal olarak ikamet eden üçüncü ülke vatandaşlarına adil davranılması, yasa dışı göçle ve insan kaçakçılığıyla güçlendirilmiş önlemlerle mücadele edilmesini temel alan bir ortak göç politikası oluşturulması Birlikten istenmiştir. Bu görevi gerçekleştirmek içinse AP ve AB Konseyi arasında yürütülecek olağan yasama usulü işaret edilmiştir. İlgili usulle,

• AB sınırlarına giriş ve kalış, Üye Devletlerce basılacak uzun süreli vizelere ve aile birleşimleri dâhil ikamet izinlerine ilişkin standartlar,
• Herhangi bir AB Üye Devletinde yasal olarak ikamet eden üçüncü ülke vatandaşlarının, seyahat ve diğer Üye Devletlerde ikamet dâhil hakları,
• Yasa dışı göç ve geri göndermeler dâhil izinsiz kalış,
• Bilhassa kadın ve çocuklara yönelik olmak üzere insan kaçakçılığıyla mücadele konularında yasal düzenlemeler yapılması öngörülmüştür.

Ayrıca AB’nin üçüncü ülkelerle geri kabul anlaşmaları akdetmesi de antlaşmada yer almıştır. AP ve Konseyin, Üye Devletlerde yasal olarak ikamet eden kişilerin entegrasyonuna yardımcı olacak girişimleri destekleyecek önlemler belirleyebileceği de bir madde olarak antlaşmada bulunmaktadır. Bununla birlikte Lizbon Antlaşması, Üye Devletlerin kabul edeceği üçüncü ülke vatandaşı sayısının bu maddelerle etkilenmeyeceğini ifade etmiştir.[29]

Lizbon Antlaşması, AP gibi demokratik süreçlerle seçilen kurumların yasa yapım süreçlerinde daha fazla rol almasının yolunu açarak ve göç ve iltica politikasında AB düzenlemelerini -supranasyonel bir tavırla- öne çıkararak önemli bir adım atmıştır. Bununla birlikte ilgili politika alanının Üye Devletlerin yetki alanından tamamen çıkarıldığını söylemek de doğru olmaz. Lizbon Antlaşması, AB ve Üye Devletler arasında paylaşılan hukuki yetki alanları arasında bir orta yol bulmaya çalışmıştır.[30]

AB’nin özellikle 1990’lı yılların sonu itibarıyla ortak bir göç ve iltica politikası oluşturulması yolunda önemli aşamalar kaydetmeye başladığı görülmektedir. Bilhassa 1999 yılında gerçekleşen Tampere Zirvesi sonrasında Tampere Programı kapsamında 2005 yılına kadar iltica süreçlerine ilişkin birçok yasal düzenleme kabul edilerek AB çapında göç ve iltica politikasında uygulamaların uyumlaştırılması hedefine yönelik önemli adımlar atılmıştır. Haziran 2008’de sunulan planla birlikte ise oluşturulan bu politikalara ilişkin ilk revizyonlar ve iyileştirmeler yapılmaya başlanmıştır.

İltica Politikası Planı (Policy Plan on Asylum) adıyla bilinen bir planda, ilgili tarihte geçmişe göre düşüş gösteren iltica başvurularıyla sistemin iyileştirilmesi için dönemsel bir fırsat yakalandığı belirtilmiştir. AB Üye Devletlerinin aynı ülkeden gelen iltica başvurularını kabul etmeleri ya da reddetmelerinin, bazı yasal düzenlemelere rağmen hâlâ devam ettiğini ifade eden belge, bu durumun mevcut Ortak Avrupa İltica Sistemi’nin bir kusuruna işaret ettiğini belirtmiştir. İltica konusunda ortak hareket edememenin iltica başvurusu yapan kişilerin AB toprakları içindeki ikincil hareketliliğini (secondary movements) tetiklediği ve AB’de korunmaya eşit ulaşım ilkesine aykırı olduğu dile getirilmiştir. İltica Politikası Planı aynı zamanda mevcut durumda AB Üye Devletleri tarafından sağlanan koruma statülerinin ulusal yasalar kapsamında daha ikincil statüler olduğunu belirtmiş; bunun sebebini ise 1951 Cenevre Sözleşmesi kapsamında tanımlanmayan pek çok yeni durum kaynaklı iltica sebebinin ortaya çıkmasına bağlamıştır. Revize edilecek bir ortak iltica sisteminin bu soruna da yanıt vermesi gerektiği belirtilmiştir.[31]

4 Mayıs 2010 tarihinde AB Resmî Gazetesi’nde yayımlanan Stokholm Programı[32] ise 1999 Tampere ve 2004 Hague Programları sonrasında AB’nin göç ve ilticaya ilişkin politikalarına da rehberlik eden adalet ve iç işleri konularındaki iş birliğini kurgulayan üçüncü programdır. İlgili programın altıncı bölümü, göç ve iltica konularında sorumluluk, dayanışma, ortaklıklar başlığıyla toplamda beş esas öneride bulunmuştur. Buna göre Üye Devletlerce belirlenen öncelikler, ihtiyaçlar ve kabul kapasitelerini dikkate alarak yasal göçün ve entegrasyonun düzenlenmesi, yasa dışı göçü geri göndermelerle engellemek, sınır kontrollerinin etkinliğini artırmak, bir iltica Avrupası inşa etmek, kaynak ve transit ülkelerle göç ve kalkınma arasındaki dengeyi gözeten kapsamlı ortaklıklar geliştirilmesi Stokholm Programı’nda dile getirilmiştir.

Oluşturulan tüm mekanizmalar ve sayısı artan hukuki gereklilikler, her politika alanında olduğu gibi göç ve iltica alanında da karşılaşılan bir zorluk olmuştur. Bununla başa çıkabilmek ve AB’nin ortak politikalarının işletilmesini kolaylaştırmak için 2009 yılında önerilen Avrupa İltica Destek Ofisi, 2010’da kurulmuş ve 2011’de tam işlerlik kazanmıştır. Bu kurum, AB boyunca ilgili ortak politikaların pratikte Üye Devletler tarafından işletilmesi için teknik ve operasyonel destek sağlamıştır. Bu yardım ise özellikle yüksek sayıda göç alan ülkeler için oldukça önemli olmuştur. İlgili kurumun, AB politikalarının yorumlanışında ve uygulanışında daha uyumlu ve tutarlı bir çizginin takip edilmesinde ciddi bir etkisi olduğu da ifade edilmektedir.[33] İlgili kurum, 19 Ocak 2022 tarihinde yürürlüğe giren bir tüzük ile daha geniş yetkilerle AB İltica Ajansı’na dönüştürülmüştür.[34]

3. Yeni Göç ve İltica Paktı’nı Gerekli Kılan Koşullar

AB Üye Devletleri arasındaki hukuki ve pratik uyumu artırmayı hedefleyen pek çok çalışma sonucunda iyileştirilen Avrupa Ortak İltica Sistemi, Afrika ve Orta Doğu kaynaklılar başta olmak üzere düzensiz göç dalgalarıyla sınanmaya başlanmıştır.

Kendi ülkelerindeki ekonomik ve siyasi istikrarsızlıklardan kaçarak Avrupa’da yeni bir hayata başlamak isteyen milyonlarca kişi her yıl Avrupa’ya akın etmektedir. Birden fazla ülkeyi etkileyen ve “Arap Baharı” olarak da isimlendirilen siyasal ve sosyal kırılma döneminde bu sayının daha da arttığı görülmüştür. 2011 yılında Suriye’de başlayan ve hızlı bir şekilde şiddetlenen iç savaş sebebiyle Suriye’den giderek artan sayıda düzensiz göçmen Avrupa’ya ulaşmaya çalışmıştır. Bu durum 2015 yılında bir kriz hâlini almıştır. Çok sayıda düzensiz göçmen denizlerden botlarla, yürüyerek ve diğer başka birçok tehlikeli yol ile AB’ye ulaşmayı denemiştir. 2015 yılındaki krizi de gözler önüne seren 2008-2024 yılları arasında AB’ye ulaşan düzensiz göçmen sayısı aşağıdaki tabloda[35] görülebilir:

Şekil 1: AB Sınırlarına Düzensiz Varış Sayısı

Kaynak: Frontex ve İspanya İçişleri Bakanlığı

Bu düzensiz göçmen akınları Birlik içinde anlaşmazlıklara da yol açmaya başlamıştır. Bilhassa Yunanistan, İtalya ve İspanya gibi AB’nin güney ülkeleri düzensiz göçe ilişkin sorumluluğun kendi sırtlarına yüklendiğini hissetmişlerdir. Sorumluluk paylaşımı ve iş birliğinin öneminin anlaşıldığı günlerde aynı zamanda o güne dek ortak bir göç ve iltica politikası oluşturmak için atılmış adımların da yetersiz kaldığı ya da eksikler barındırdığı ortaya çıkmıştır.[36]

Daha kapsamlı, günün sorunlarına cevap verme kabiliyeti daha yüksek, Üye Devletler arasında daha yüksek bir politika, yasa ve pratik uyumunu mümkün kılacak, daha öngörülebilir bir göç yönetimi oluşturacak, sorumluluk paylaşımı ve dayanışmaya ilişkin maddelerin daha da öne çıkarıldığı bir mekanizma yaratılması ihtiyacı işte böyle bir bağlamda gündeme gelmiştir.[37]

13 Mayıs 2015 günü, Avrupa Komisyonu Avrupa göç gündemini (European agenda on migration) kabul etmiştir. Göçün daha iyi yönetilmesi ve sorumluluk paylaşımının öne çıkarıldığı bu belgede göçün iç ve dış sebepleri ve sonuçlarına yönelik kapsamlı bir bakış açısı geliştirilmeye çalışılarak göç ve iltica olgusu daha geniş bir perspektifle ele alınmak istenmiştir. 2015 yılında kabul edilen Avrupa göç gündemi esas olarak dört eylem alanı belirlemiştir. Bunlar:

• Düzensiz göçü teşvik eden sebeplerin azaltılması: Üçüncü ülkelerdeki AB delegasyonlarında bulunan AB göç irtibat görevlilerinin desteklenmesi; Frontex’in geri dönüşlerdeki rolünün artırılması, insan kaçakçılığına dair yeni bir eylem planı yayımlanması ile kalkınma iş birliği ve insani yardımlarla göçün ana sebeplerinin ortadan kaldırılması.
• İnsan hayatının korunması/kurtarılması ve dış sınırların güvenliğinin sağlanması: Frontex’in kapasite ve yetki bakımından güçlendirilmesi, üçüncü ülkelerin kendi dış sınırlarını daha etkili korumaları için desteklenmeleri, gerektiği takdirde sahil güvenliğin yerine getirdiği işlevin AB seviyesinde bir göreve dönüştürülmesi.
• Güçlü bir iltica politikası: Sistematik kimlik tespiti ve parmak izi alımı ve bu sistemlerin suistimalinin, İltica Prosedürleri Yönergesi’nin Güvenli Menşe Ülke hükümlerinin kuvvetlendirilmesiyle azaltılması; Dublin Tüzüğü’nün değerlendirilmesi ve muhtemel revizyonu.
• Yasal göçe dair yeni bir politika: Avrupa’nın nüfusu azalan bir kıta olduğu gerçeğinden hareketle kıtayı göçmenler için çekici bir hâle getirmek için Mavi Kart planının modernizasyonu, entegrasyon politikalarının önem sırasına göre yeniden düzenlenmesi, göç politikasının kişiler ve göçe kaynaklık eden ülkelere sağladığı faydanın artırılması, daha ucuz, hızlı ve güvenli para (remittance)[38] aktarımının mümkün kılınması.[39]

Avrupa Komisyonu tarafından kabul edilen bu planda görülen yenilik ve revizyon gibi adımlar 2016 ve 2017 yıllarında atılmıştır. Tam yetkili ve gelişmiş imkânlarla AB İltica Ajansı’nın kurulması, Eurodac sisteminin reforme edilmesi gibi, temelde yedi tasarı üzerinden ilerleyen süreçte AP ve AB Konseyi beş adet düzenlemede uzlaşıya varmışsa da Dublin sisteminin revizyonu ve İltica Prosedürleri Tüzüğü konularında AB Konseyinde AB Üye Devletleri arasında bir uzlaşıya varılması mümkün olmamıştır.

2020 yılında Avrupa Komisyonu tarafından sunulan Göç ve İltica Paktı ise yeni bir yaklaşımla tüm göç ve iltica sistemini ele almayı hedeflemiştir. Bununla birlikte, Göç ve İltica Paktı’nın yeni düzenlemeler ve kurallar getirirken aynı zamanda 2016-2017 yıllarında AP ve AB Konseyi tarafından üzerinde anlaşılan yeni kuralların da hızlı bir şekilde kabul edilmesine yönelik bir tavır benimsediği görülmüştür.[40]

4. Göç ve İltica Paktı

AB’de göç ve iltica politikalarında kapsamlı bir revizyon yaparak yeni bir yasal çerçeve kurmak için çalışmalar, Aralık 2019’dan itibaren sürdürülmektedir. Tüm Üye Devletler, AP, ulusal parlamentolar, sivil toplum kuruluşları ve iş dünyasının da dâhil olduğu danışma mekanizmaları, pakt üzerinde çalışılırken kullanılmış ve toplumun tüm kesimlerinin fikirlerini dikkate alacak bir yasal düzenleme oluşturulması için çaba gösterildiği ifade edilmiştir. Çok sayıda yasa tasarısından oluşan Göç ve İltica Paktı’nın zorunlu dayanışma mekanizması gibi kimi düzenlemeleri için yürütülen müzakereler zaman zaman çıkmaza girmiştir. Hem AB Üye Devletleri hem de AB kurumları arasındaki görüşmelerde ortaya çıkan uzlaşmazlıklar sebebiyle, “pakt” olarak anılan bu büyük yasal dönüşüm hamlesinin başarıyla sonuçlandırılma ihtimalinin oldukça düşük görüldüğü zamanlar da olmuştur. Bununla birlikte, her ne kadar ne denli başarılı olacağını tespit etmek için gerçek kriz anlarındaki etkisini görmeye ihtiyaç duyulsa da Göç ve İltica Paktı’na bağlı düzenlemeler, büyük oranda bir uzlaşı ile kabul edilip AB yasal mevzuatı hâline gelmiştir. Pakt, 11 Haziran 2024 tarihinde yürürlüğe girmiştir.

Göç ve İltica Paktı’nı oluşturan yasa teklifleri, 2016-2017 döneminde gerçekleştirilen yasama faaliyetlerinde üzerinde hâlihazırda uzlaşılmış düzenlemelere ek olarak yeni bazı yasa teklifleri üzerine inşa edilmiştir. Bu tekliflerle göç alanında AB çapındaki politikalarda ve uygulamalarda krizlere yanıt verme, dirençliliği artırma ve yasal boşlukların doldurulmasının yanında AB Üye Devletleri arasındaki uygulamalarda birliğin de hedeflendiği söylenebilir. Göç ve iltica meselelerine uzun vadeli bir çözüm sunmak isteyen Göç ve İltica Paktı göçü uzun vadede normal kabul edilebilecek seviyelere indirmek ve yönetmek, AB üye ülkelerinin karşılaştıkları sorunlara belirli çözümler bulmak ve bunları yaparken de korunma ihtiyacı bulunan insanlara gereken korumayı sunmak amaçları etrafında şekillenmektedir.[41]

Avrupa Komisyonu tarafından yayımlanan görselleştirmelerde Göç ve İltica Paktı’nın dört sütun üzerine inşa edildiği görülmektedir. Bu görsel aşağıdaki gibidir:[42]

4.1. Dış Sınırların Korunması

Göç ve İltica Paktı her ne kadar ilgili süreçlerdeki prosedürleri yeni ihtiyaçlara göre düzenlemek temasına odaklansa da ve AB’nin iç süreçleriyle alakalı bir çerçeve olarak görünse de yalnızca iç sınırları ele almamaktadır. Zira göç, doğası itibarıyla sınır aşan bir olgudur. Dolayısıyla ilgili paktın bir sütunu “Dış Sınırların Korunması” başlığı altında düzenlenmiştir. Bu sütun altında yapılan düzenlemeler, AB dış sınırlarının daha iyi korunması, sınırlardaki tarama dâhil tüm süreçlerin daha etkili bir şekilde işletilmesi, krizlere anında ve olayın gereklerine uygun yanıtlar verilmesi ve göçün bir silah olarak kullanılıp tehdit unsuru olarak bu silahtan faydalanılmasının önüne geçilmesini hedeflemiştir. Bu sütunda AB, zaten kendi elinde olan dış sınırlarının kontrolünü daha da sıkı sınır politikalarıyla güçlendirmek istemiştir.

- Güçlü bir tarama sistemi (Robust screening):

Mevcut AB yasal mevzuatındaki önemli bir boşluğu doldurması için sunulan bu düzenlemeyle birlikte AB sınırlarından düzensiz geçiş yaparak Birliğe giriş yapan tüm düzensiz göçmenlerin aynı sağlık, kimlik ve güvenlik taramaları için kaydedilmesi ve bu taramalardan geçirilmesi öngörülmüştür. Tüm bu süreçler için bir zaman sınırı belirlenmiştir. Bu süre, AB dış sınırlarından giriş yapan kişiler için 7 gün; AB sınırları içerisinde yakalanan düzensiz göçmenler içinse 3 gündür. Böylece her kişinin vakit kaybetmeksizin doğru sürece yönlendirilmesi mümkün olacaktır. Tüm bu süreçler içinde temel insan haklarına halel getirilmemesi de bağımsız kuruluşların izlemeleri ve raporları ile sağlanacaktır.

- Eurodac iltica ve göç veri tabanı (Eurodac asylum and migration database):

AB’de hâlihazırda kullanılmakta olan kayıt sisteminin iltica ve göç konularında tamamen gelişmiş ve uygun bir veri tabanına dönüştürülmesi istenmiştir. Bu düzenlemeyle birlikte iltica başvurusu yapan kişiler detaylıca kayıt altına alınacaktır. Düzenleme, yalnızca başvuruların değil; başvuru yapan kişilerin de kayıt altına alınmasını getirmektedir. Bu kişilerin parmak izlerinin yanı sıra yüz görüntüleri, kimlik bilgileri, kimlik ve seyahat belgelerinin bir kopyası da alınarak ilgili sisteme girilecektir. Bilgilerin saklanma süresi 5 yıla kadar uzatılabilecekken başvuran kişi bilgilerinin ise 10 yıl kadar saklanması düzenlemede öngörülmüştür. Daha öncesinde 14 yaşın altındaki çocukların verileri sisteme işlenmezken,[43] yenilenmiş kurallar çerçevesinde 6 yaşından büyük çocukların bilgilerinin de sisteme kaydedilmesi düzenlemede yer bulmuştur. 

- Sınır prosedürleri ve dönüşler (Border procedures and returns):

AB, koruma talebiyle sınırlarına gelen kişilerin gerçekten bu korumaya ihtiyaç duyup duymadığını tespit ederek bu ihtiyaca binaen iltica sistemini kurgulamayı arzu etmektedir. Bundan dolayı caydırıcı bir önlem olarak AB sınırlarına gelmelerine rağmen gerçekten korunma ihtiyacı olmayan, yetkilileri yanıltmayı amaçlayan ya da güvenlik riski teşkil eden kişilerin geri gönderildiğinden emin olunmak istenmektedir. Bu kişilerin geri gönderilmesi ve kendi ülkelerinde topluma entegre edilmelerinin destekleneceği ifade edilmiştir. Bu süreçler için kişilere ücretsiz yasal danışmanlık sunulması ve özel ihtiyaçları olan nispeten savunmasız bireylere daha özenli bir yaklaşım gösterilmesi de ilgili düzenlemede yer almıştır.

- Kriz protokolleri ve göçün araçsallaştırılmasına karşı eylem (Crisis protocols and action against instrumentalization):

Düzensiz göç 2015-2016 döneminde olduğu gibi bazı zamanlar kriz hâline dönüşebilmektedir. Bu gibi durumlar, mevcut yasal mevzuatın uygulanmasını zorlaştırmaktadır ve AB Üye Devletleri arasında göç meselesinin bir fay hattına dönüşmesine sebebiyet vermektedir. Göç ve İltica Paktı da bu gibi durumlarda krizden etkilenen üye ülkeye operasyonel ve mali destek sunulmasını öngörmektedir. Pakt, kriz durumlarında güçlendirilmiş bir dayanışma ve destek mekanizmasının işletilmesini gerekli kılmaktadır. Düzensiz göçmen sayısının aşırı yükseldiği durumlarda, krizin yaşandığı üye ülkeden diğer üye ülkelere düzensiz göçmenlerin yerleştirilmesi, finansal destek sağlanması gibi önlemler alınması paktta yer almaktadır. Bunların yetersiz olduğu durumlarda ise krizin yaşandığı AB üye ülkesine iltica başvurularını incelemek konusunda diğer AB üye ülkelerince yardım edilmesi ve öncesinde işlemlerin gerçekleştirilmesi için belirlenmiş sürenin 6 hafta kadar uzatılması gibi ek önlemlerin de kullanılabilmesi pakt tarafından öngörülmüştür.[44] 

4.2. Hızlı ve Verimli Prosedürler

Göç ve İltica Paktı’nın bir diğer sütunu ise hem başvuranlar için hem de bu başvuruları inceleyenler için süreçlerin tüm adımlarının net bir şekilde belirlenmiş kurallara bağlanması ve bu süreçler için gereken sürelerin belirlenmesidir. Bu yeni kuralların, sistemin suistimal edilmesine karşı daha dirençli olması, iltica hakkı tanınmayan kişilerin hızlı bir şekilde geri dönüş işlemlerinin yapılması gibi konularda hassasiyet getirmesi öngörülmüştür.

- İltica sürecinde net kurallar (Clear asylum rules):

İltica Prosedürleri Tüzüğü kapsamında düzenlenen kurallarla AB, Göç ve İltica Paktı kapsamında ortak, adil ve verimli prosedürlerin benimsenerek AB genelinde uluslararası koruma statüsünün verilip verilmeyeceği koşulları uyumlaştırmak istemiştir. Böylelikle düzensiz göçün de cazibesini kaybedeceği öngörülmüştür. Daha basit ve net kurallarla idare edilen iltica sistemindeki her süreç için süreler belirlenmiştir. Özel ihtiyaçları olan bireylerin bu süreçlerde önceleneceği ifade edilmiştir.

- Hakların güvence altına alınması (Guaranteeing people’s rights):

İltica Prosedürleri Tüzüğü’nde kişi haklarının korunması da önemli bir başlıktır. Başvuruda bulunan kişilere ücretsiz hukuki danışmanlık sunulması, idari süreçler devam ederken kişilere hakları ve sorumlulukları hakkında bilgi verilmesi, barınma ihtiyacı için yardım sağlanması, yargıya intikal durumlarında da ücretsiz hukuki danışmanlığa erişim sağlanması Göç ve İltica Paktı’nda yer almaktadır.

Kabul Koşulları Yönergesi’nin de (The Reception Conditions Directive) bu önlemleri desteklemesi planlanmıştır. AB’ye uluslararası koruma statüsü için başvuru yapan kişilerin tüm AB Üye Devletlerinde ortak standartlarla belirlenmiş süreçler ve ortamlarda karşılanmaları, özel ihtiyaçları olanların ya da şiddet veya işkence mağdurlarının kabullerinin 30 günlük bir süre içinde gerçekleştirilmesi, haklı sebeplere dayanan iltica başvurusu sahiplerinin emek piyasasına erişiminin 6 ay içinde mümkün kılınması bu destek planlarından bazılarıdır.

- Mülteci statüsü için AB çapında ortak kurallar (EU standards for refugee status qualification):

Yeterlilik Tüzüğü (The Qualification Regulation) ile uluslararası koruma statüsünün verilmesini gerekli kılacak şartlar belirlenmiştir. Bu vesileyle, AB İltica Ajansı’nın en güncel rehberinin kullanılarak hangi ülkelerin güvenli hangi ülkelerin güvensiz olduğuna dair AB çapında ortak bir görüşün uygulanması, başvuru sahibinin kendi ülkesinin herhangi bir bölgesinde güvenli şekilde yaşama şansı varsa bunun değerlendirilerek mülteci statüsünün verilmemesi, olumsuz şartlar ortadan kalktığında ya da koruma sağlanan kişinin suça karışması veya güvenliğe tehdit teşkil etmesi durumunda ise mülteci statüsünün geri alınması öngörülmüştür. Buna ek olarak tüm AB üye ülkelerinde mülteci statüsü almış kişilere aynı bilgilerin aktarılması ve bu kişiler için uyumlaştırılmış sistemlerle 90 gün içinde oturum izinlerinin çıkarılması kuralları getirilmiştir. Yanlarında bir refakatçi bulunmayan çocuklara uygun şekilde gerekli bilgilerin sağlanması da ilgili başlık altında düzenlenmiştir.

- Suistimallerin Engellenmesi (Preventing Abuses):

İltica Prosedürleri Tüzüğü kapsamında iltica süreçleri esnasında başvuru sahiplerinin, yetkililerle iş birliği içinde çalışması gerektiğine vurgu yapılmıştır. Kurallara aykırı adımların olumsuz sonuçlarının net bir şekilde belirtilmesi öngörülmüştür. Bu doğrultuda başvuru sahiplerinin kayıt sistemlerince tanınması ve çifte başvuruların tespit edilmesi, ikincil hareketlerin önüne geçilmesi ve güvenlik endişeleri ortaya çıktığında buna uygun süreçlerin işletilmesiyle AB iltica politikasının ve süreçlerinin kötüye kullanılmasının engellenmesi amaçlanmıştır.[45]

4.3. Etkin Dayanışma ve Sorumluluk Sistemi

Sınır aşan bir mesele olmasından dolayı göçün kriz hâlini almasının önüne ancak uluslararası iş birliği ile geçilebileceği AB tarafından benimsenen bir düşünce olmuştur. Ayrıca AB üyesi her ülke aynı seviyede göç baskısına maruz kalmamaktadır. Bilhassa Birliğin güneyinde bulunan İtalya, İspanya ve Yunanistan gibi ülkeler düzensiz geçişlerin hedef rotaları olmaktadır. Çok kısa bir zaman aralığında çok sayıda düzensiz göçmenin aynı lokasyona varmasıyla ve varılan ülkenin bu kişileri karşılama ve başvurularını işleme kapasitesinin aşılmasıyla kriz hâlini alabilen durumlar, AB içi dayanışma ve sorumluluk paylaşımının önemini açığa çıkarmaktadır. 2023 yılının eylül ayında İtalya’nın Lampedusa adasında yaşanan durumda adaya bir hafta gibi kısa bir sürede 10 binden fazla düzensiz göçmen gelmiştir ve durum bir krize evrilmiştir.[46] AB, Göç ve İltica Paktı sorumluluk paylaşımı ve zorunlu dayanışma gibi mekanizmalarıyla bu gibi kriz anlarında yükün tek bir üye ülke üzerine kalmamasını hedeflemiştir.

- Kalıcı dayanışma çerçevesi (Permanent solidarity framework):

Avrupa Komisyonunun AB genelinde göçün durumunu değerlendirdiği yıllık raporlar hazırlaması, AB Üye Devletlerinin sağlayacakları her türdeki katkı sözünün “Dayanışma Havuzu”nda toplanması, süreçlerin etkin şekilde işlemesi için bir AB Dayanışma Koordinatörü atanması yapılacak hamleler arasında sayılmaktadır.

Dayanışma mekanizması kapsamında her üye ülkenin sunacağı katkıyı kendisinin belirlemesi de bu başlık altında düzenlenen bir alan olmuştur. Uluslararası koruma başvurusunda bulunan ya da uluslararası koruma statüsü alan kişilerin yeniden yerleştirilmesi, AB içindeki ve üçüncü ülkelerdeki çalışmalar için mali destek sunulması, ekip ve ayni destek verilmesi bu kapsamda teklif edilen düzenlemeler olmuştur. Buna ek olarak AB üye ülkelerinin “sorumluluk telafileri” olarak sunulan seçeneği tercih ederek yeni başvuran kişilerin yeniden yerleştirilmesindense, ülkede hâlihazırda uluslararası koruma talebinde bulunan kişilerin işlemlerinin sorumluluğunu üstlenebileceği de ifade edilmiştir.

- İltica başvuruları için daha açık sorumluluk kuralları (Clearer rules on responsibility for assessing asylum applications):

Hangi ülkenin hangi iltica başvurusundan sorumlu olduğunun belirlenmesi AB’nin ortak bir göç politikası oluşturma sürecinde öne çıkan konulardan bir tanesi olmuştur. Bu doğrultuda Göç ve İltica Paktı da buna yönelik bazı düzenlemeler getirmektedir. Bu düzenlemelere göre, AB sınırlarına giriş yapılan ilk ülkeden iltica başvurusu yapılması bir zorunluluk hâline getirilmiştir. Ailelerin durumuna ilişkin kriterler ve uluslararası koruma talebinde bulunan tüm kişilere ücretsiz hukuki danışmanlık sağlanması bu bağlamda düzenlenmiştir.

- İkincil hareketlerin önlenmesi (Preventing secondary movements):

İltica başvurularının, AB sınırlarından girilen ilk ülkeden yapılması ve sorumlu ülkeye karar verilene dek o üye ülkede kalınması, ilgili düzenlemenin esaslarından bir tanesidir. Bu kurala uyulmaması durumunda iltica talebinde bulunan kişinin AB’den alabileceği desteğin yalnızca temel ihtiyaçlar ile sınırlandırılabileceği ifade edilmiştir. İkincil hareketlerin gerçekleştiği durumlarda, ilgili kişilerin bir üye ülkeden diğerine, daha kısa bir süre içinde geri gönderilmesinin (take-back) etkin bir yöntem olacağı belirtilmiştir. Ayrıca zamanında yollanmayan geri gönderme bildirimlerinin de başvuruların alınması ve incelenmesine ilişkin üye ülke sorumluluğunda bir değişikliğe sebebiyet vermeyeceği Göç ve İltica Paktı kapsamında öngörülmüştür.[47]

4.4. Uluslararası ortaklıklara göçü dâhil etmek (Embedding migration in international partnership):

AB’de şekillenen yeni göç politikalarının bir diğer önemli parçası ise düzensiz göçün kaynağında engellenmesidir. Bu doğrultuda AB, yeni bir anlayış olarak kaynak ve transit ülkelerle yaptığı anlaşmalara ve kurulan ortaklıklara göçe ilişkin maddeleri de dâhil ederek ya da doğrudan göç konusunda ortaklıklar geliştirerek AB sınırlarına ulaşacak düzensiz göçmen sayısını azaltmayı hedeflemektedir. Yeni Göç ve İltica Paktı da bu doğrultudaki adımları teşvik etmektedir.

Avrupa Komisyonu Tunus, Mısır ve Moritanya gibi ülkelerle bu çerçevede anlaşmalar imzalanması konusunda müzakereler yürütmüştür. Bu müzakereler ve varılan anlaşmalar yalnızca göç konusuna odaklanmamakta; bunun yanında ekonomik iş birliği, ikiz dönüşüm ve güvenlik gibi farklı alanlarda da iş birliğini ele almaktadır. Göç ve İltica Paktı bu gibi anlaşmaların daha fazla ülkeyle yapılmasını içermektedir.

- Düzensiz geçişlerin ve can kayıplarının önlenmesi (Preventing irregular departures and loss of life):

Frontex ile iş birliği ve eş güdümün artırılmasıyla, anlaşmaya varılan ülkelerdeki sınır yetkililerinin kapasitelerinin geliştirilmesi öngörülmektedir. Bu kapasite artırımı hem ekipman hem de eğitim konusunda verilecek destekleri kapsamaktadır. Anlaşma sağlanan ülkelerin kendi göç ve iltica politikalarının güçlendirilmesi ve iyileştirilmesi yolunda bu ülkelere yardım edilmesini de içeren göç diyaloğunun özellikle öncelikli ortak ülkelerle yürütülmesi ve bu ülkelerde düzensiz ve güvensiz göçün tehlikelerini anlatan bilgilendirme kampanyalarının yapılması bu bağlamda düşünülmüştür.

- Göçmen kaçakçılığı ile mücadele (Fighting migrant smuggling):

Ortak ülkeler, AB Üye Devletleri ve BM ajansları arasında göçmen kaçakçılığıyla mücadeleyi merkezine alan ortaklıkların geliştirilmesi, özellikle düzensiz göçün başlıca rotaları için önemli bir metot olarak sunulmuştur. Hâlihazırda Fas ve Tunus ile ortaklık; Batı Balkanlar ve Asya’da ise bölgesel operasyonel ortaklıklar yürürlüktedir. Afrika ile de benzeri bir ortaklığın başlatılmasına yönelik çalışmalar Avrupa Komisyonu tarafından sürdürülmektedir.

Avrupa Komisyonu ayrıca ceza hukuku çerçevesini güçlendirmek ve bir Avrupa Göçmen Kaçakçılığıyla Mücadele Merkezi kurulması yönündeki çalışmalarını sürdürmektedir. Bunun yanında ilgili konuda harekete geçilmesi için bir küresel çağrı da Komisyon tarafından yapılmıştır.

- Geri dönüşlerde ve geri kabullerde iş birliği (Cooperation on return and readmission):

AB, düzensiz göçün “normal” bir yol olarak görülmesinin önüne geçilmesinin önemini yadsımamaktadır. Bu doğrultuda geri dönüşler ve geri kabuller büyük bir öneme sahiptir. Ancak bu işlemlerin etkili ve uygun şekilde gerçekleştirilebilmesinin yolu kaynak ülkelerle, düzensiz göçmenlerin teşhis edilmesi, seyahat belgelerinin sağlanması ve geri dönüş işlemlerinin kabul edilmesini de içeren karmaşık bir süreçte iş birliğinden geçmektedir. Bu noktada AB’nin vize politikasından da faydalanılmaktadır.

AB vize serbestisi uyguladığı ülkelerle geri kabul anlaşmaları imzalamaktadır. Ek olarak, AB ile vize serbestisine sahip olan ülkeler Avrupa Komisyonu tarafından sürekli olarak değerlendirilmektedir. Düzensiz göçte belirli bir sınırın üzerinde artış görülmesi durumunda AB, vizesiz seyahati askıya alabilmektedir.

- Yasal göç yollarının teşvik edilmesi (Promoting legal pathways):

Düzensiz göçün engellenmesinin yanında yasal göç yollarının öne çıkarılması da AB için önemli bir politika seçeneği olmuştur. Yetenek ortaklıkları kurulması bu bağlamda atılmış önemli bir adımdır. Fas, Tunus, Mısır, Pakistan ve Bangladeş ile başlatılmış bu yetenek ortaklıkları ile AB, bu ülkelerden çalışmak veya eğitim almak maksadıyla AB’ye gelecek kişilere yönelik uygun programlar oluşturmaktadır. 

Yetenek ortaklıklarının yanı sıra 2023 yılının kasım ayında Avrupa Komisyonu tarafından “AB Yetenek Havuzu” girişimi başlatılmıştır. Bu girişimle AB çapında bir sistem kurularak işçi sıkıntısı yaşayan sektörlerde gerekli kabiliyetlere sahip iş gücüne ulaşılması hedeflenmiştir.[48]

5. Paktın Getirdiği Başlıca Yenilikler

Göç ve İltica Paktı’nda yer alan yasal düzenlemelerin tümüyle bir yenilik getirdiği söylenemez. Zira AB’nin ortak göç politikaları oluşturmak için çalışmaları çok uzun yıllar önce başlamıştır ve Dublin Tüzüğü, Schengen Alanı gibi göç sistemiyle doğrudan ilişkili birçok mekanizma hâlihazırda yürürlüktedir. Bununla birlikte yeni kabul edilen kuralların önceki yasal çerçeveyi önemli oranda tadil ettiği görülebilmektedir.

Pakt kapsamında kabul edilen İltica ve Göç Yönetimi Tüzüğü, Dublin III Tüzüğü’nün yerini alacaktır ve önceki bölümde detaylarıyla bahsedildiği üzere sorumluluk kriterlerini daha sarih bir hâle getirecektir. Ayrıca “zorunlu ancak esnek dayanışma” sisteminin Yeni Göç ve İltica Paktı’nın getirdiği önemli bir yenilik olduğunu da vurgulamak gerekir. Komisyonun her yıl ekim ayında duyuracağı AB’de göçün durumuna ilişkin raporun ışığında AB Konseyinin oluşturacağı “dayanışma havuzu”na her AB Üye Devleti’nin yapacağı katkıya ilişkin sözü kaydedilecektir.

Paktın iltica başvurularında uygulanacak zorunlu sınır prosedürleri için 12 haftalık süreyi üst sınır olarak tanımlaması ve bu prosedürlerin AB’nin kabul kapasitesine göre -şimdilik- 30 bin kişi ile sınırlandırılması da önemli bir yeniliktir.[49] AB açık bir şekilde mülteci olarak kabul edilecek kişi sayısını sınırlandırmak ve başvurusu kabul edilsin edilmesin, tüm başvuru sahiplerinin işlemlerini öngörülebilir bir süre içinde sonuçlandırmayı amaçlamaktadır.

Kabul edilme sürecinde AB içinde önemli tartışmalara yol açan Kriz ve Mücbir Sebepler Tüzüğü de paktın önemli yeniliklerinden bir tanesi olarak sayılabilir. İlgili tüzük, kriz dönemlerinde AB üye ülkeleri arasındaki dayanışmayı artırmakta ve krizi yaşayan ülkeye yasal zorunlulukların bir kısmını uygulamama hakkı tanımaktadır. Bu tüzükle kriz dönemlerinde dayanışmaya katılan AB Üye Devletlerine kriz bölgesindeki sığınmacıların tamamının yeniden yerleştirilmesini üstlenmek gibi ek bir sorumluluk tanımlanmıştır. Krizin yaşandığı AB Üye Devletine ise başvuruların kaydedilmesini 4 haftaya; sınır prosedürlerinin uygulanmasını ise 12 haftadan 18 haftaya kadar uzatabilme yetkisi getirilmiştir. Diğer ülkelerin sorumlu olduğu başvuruların bildirilmesi için öngörülen sürenin 1-2 aydan 4 aya kadar uzatabilmesine de mücbir sebep durumlarında izin verilmesi kabul edilmiştir.[50]

Eurodac Tüzüğü’nde yapılan revizyonun başlıca getirisi başvuruların değil, başvuranların sisteme kaydedilmesi olmuştur. Ayrıca kaydedilen bilgilerde de bir artışa gidilmiş; parmak izlerine ek olarak yüz görüntüsü, kimlik bilgileri ve seyahat veya kimlik bilgilerinin kopyasının alınması öngörülmüştür. Bilgilerin ve başvuran kişilerin kayıtlı olduğu sistemin saklanma süresi uzatılmış -bilgiler için 5 yıl; başvuran kişilere ilişkin veriler için 10 yıl-; bilgileri kaydedilecek çocuklar için en alt yaş sınırı 14’ten 6’ya düşürülmüştür. Benzer şekilde, AB sınırlarından giriş yapan düzensiz göçmenler için temel prosedürleri belirleyen Tarama Tüzüğü de AB’nin tümünde aynı sağlık, kimlik ve güvenlik taramalarının yapılmasını ve bu işlemlerin 7 günde tamamlanmasını -eğer kişi AB sınırları içerisinde yakalanmışsa 3 gün içinde- temin edecek biçimde tadil edilmiştir. Yeterlilik Tüzüğü’ndeki düzenleme AB Üye Devletleri arasında iltica statüsü tanınması yolundaki kriterlerin uyumlaştırılmasını; statünün bir kişiye tanınması hâlinde de 90 gün içinde oturma izninin düzenlenmesi ve tüm gerekli bilgilerin kişiye verilmesini öngörmüştür.[51]

Kabul Koşulları Tüzüğü de diğerlerine benzer şekilde AB çapında uyumlu politikaların uygulanmasını temin etmeyi amaçlamıştır. AB sınırlarına ulaşan düzensiz göçmenlerin nasıl ve hangi koşullarda karşılanacağını ele alan bu tüzükle her üye ülkeye beklenmedik durumlara karşın bir acil durum planı hazırlama şartı getirilmiş; özel ihtiyaçları olan sığınmacıların ve çocukların ihtiyaçlarının karşılanması için sunulacak koruma önlemleri belirlenmiş; ikincil hareketliliklerin önlenmesi için kendi sorumluluğunda olmayan düzensiz göçmenlere tüzükte belirlenen desteklerin sağlanmaması kuralı getirilmiştir. Özel ihtiyaçlarını belirten kişilere cevap verilecek süre 30 gün olarak sınırlandırılmıştır (önceki düzenlemede “makul bir sürede”). Mültecilerin 6 ayı geçmeyecek bir sürede iş piyasasına katılımının sağlanması da bu tüzük kapsamında düzenlenmiştir.[52]

Birlik Yeniden Yerleştirme Çerçevesi ise Göç ve İltica Paktı’nın uluslararası ayağını planlamıştır. Yeknesak pratiklerin uygulanarak insani gerekçelerle kabul edilecek kişilerin yeniden yerleştirilmesi, yapılacak insani temelli kabullerinin sayısı ve AB için öncelikli olarak gözetilecek bölgelerin AB kurumları arasındaki iş birliğiyle belirlenmesi -2 yıllık bir plan için Komisyon teklifi, AB Konseyi onayı ve AP’nin bilgisiyle- planlanmıştır. Bu tüzükle hem AB içinde hem de AB dışındaki iltica süreçlerine katkı sunulması, uluslararası ortaklıklar ve büyük mülteci nüfusları ağırlayan ülkelere destek olunarak küresel dayanışmaya katkı sunulması Göç ve İltica Paktı’nın bir parçası olarak AB yasal mevzuatına eklenmiştir.[53]

6. Değerlendirme

Göç ve İltica Paktı, 10 Nisan 2024 tarihinde, uzun bir yasama sürecinin ardından ve özellikle sivil toplum örgütlerinin karşı çıkmasına rağmen AP tarafından kabul edildi. Paktın kabul görüşmeleri sürerken 18 Aralık 2023 tarihinde 50’den fazla sivil toplum örgütü tarafından kaleme alınan bir açık mektup Avrupa Komisyonu, İspanya AB Konseyi Dönem Başkanlığı ve AP’yi muhatap alarak özetle şunları söylemiştir:

“…AB Göç ve İltica Paktı, geçmişin hatalarını yansıtacak ve bu hataların sonuçlarını daha da kötüleştirecek. Kötü işleyen, maliyetli ve zalim bir sistem kurulmasıyla sonuçlanabilecek bu pakt aynı zamanda bazı önemli soruları da cevapsız bırakıyor. Mevcut durumuyla kabul edilmesi hâlinde göçmenlerin keyfi biçimde gözaltına alınmasını normalleştirecek, yasaların kişinin ırkına göre uygulanmasına sebebiyet verecek, geri itmeleri kriz adı altında mümkün kılacak ve sığınmacıları sözde güvenli üçüncü ülkelere geri göndererek şiddet, işkence ve keyfi tutuklamalarla karşı karşıya bırakacak. Siyaset müzakere etmek olsa da insan hakları müzakere edilemez. Kaynaklar kamplar, duvarlar ve gözetlemedense Ukraynalılara sunulan türden koruma ve yardım temelli etkin çözümlere aktarılmalı…”[54]

Uluslararası Kurtarma Komitesi de (International Rescue Committee) paktın, iddia ettiği gibi düzensiz göçmenlerin ilk giriş yaptığı ülkeler üzerindeki baskıyı azaltmayacağını; aksine, AB sınırlarında insan hakları ihlallerinin pakt ile birlikte artacağını, aileler ve çocuklar da dâhil olmak üzere sınırlarda gözaltıların artacağını, giderek daha az sayıda insanın iltica başvurusunun tam ve adil bir şekilde değerlendirileceğini ve geri itmelerin artacağını iddia etmiştir. Ayrıca paktın, sorumluluğun hâlihazırda yüksek sayıda mülteci ağırlayan ülkelere yıkılmasına (outsourcing) yönelik daha fazla adım atılmasına sebebiyet vereceği ifade edilmiştir.[55]

Sorunun dışsallaştırılması olarak da tanımlanabilecek bu durumun sinyalleri, İtalya’nın Arnavutluk ile yaptığı göçmen anlaşması ile görülmüştür. Yapılan anlaşmayla Arnavutluk’ta iki adet göçmen merkezinin inşa edilmesi ve İtalya sınırlarına ulaşmış yetişkin erkek düzensiz göçmenlerin iltica başvuruları işlenene dek bu merkezlerde tutulması planlanmıştır. İltica başvuruları kabul edilenlerin İtalya’ya kabul edilmesi; başvuruları reddedilenlerin ise geri gönderilene kadar bu merkezlerde tutulmaya devam edilmesi öngörülmüştür.[56] Avrupa Komisyonu Başkanı Ursula von der Leyen, İtalya-Arnavutluk göçmen anlaşmasını zikrederek, bu anlaşmanın bir model teşkil edebileceğini ve bu gibi “geri gönderme merkezleri” fikirlerinin araştırılması gerektiğini dile getirmiştir.[57]

Sivil toplum örgütlerinin yapmış oldukları açıklamaların dışında, AB üye ülkelerinin paktın kabulünün ardından atmış oldukları bazı adımlar ve yapmış oldukları bazı açıklamalar da aslen daha uyumlaştırılmış ve dayanışma temelli bir göç politikası öngören Göç ve İltica Paktı’nın geleceğine dair kimi soru işaretlerine yol açmıştır. Ülkeye kabul edilmesi gerekip de kabul edilmeyen her mülteciye karşılık AB üye ülkelerinin bir miktar para ödemesi ya da farklı operasyonel desteklerle dayanışmaya katılmasını öngören zorunlu dayanışma mekanizması, Polonya Başbakanı ve AB Konseyi eski Başkanı Donald Tusk tarafından kesin bir dille reddedilmiştir. Tusk, Polonya’nın bunu uygulamayacağını söylemiş ve “Polonya’yı yeniden yerleştirme mekanizmasına karşı koruyacağız” şeklinde konuşmuştur.[58]

Paktın görüşmeleri devam ederken AB üye ülkelerinin mevcut kuralları uygulamakta ve iş birliğini sürdürmekte kimi zaman isteksiz ve başarısız oldukları görülmüştür. 2022 yılının aralık ayında Dublin Tüzüğü kapsamında düzensiz göçmenleri geri almayı teknik sebeplerden ötürü durdurduğunu açıklayan İtalya’ya karşılık Almanya’nın da gönüllü dayanışma mekanizması kapsamında mültecileri kabul etmeyi durdurduğu, Almanya İçişleri Bakanı Nancy Faeser tarafından kamuoyuna duyurulmuştur.[59] Benzer şekilde Schengen Anlaşması kapsamında yalnızca kamu güvenliğinin tehdit altında olduğu olağanüstü durumlarda en son çare olarak, sistematik olmayan bir şekilde ve geçici süreliğine getirilmesi öngörülen sınır kontrollerine[60] de son dönemde AB Üye Devletlerince sıklıkla başvurulduğuna tanık olunmaktadır. 2024 yılındaki örneklere bakıldığında Avusturya’nın Slovakya ve Çekya ile olan sınırlarında; Danimarka’nın Almanya sınırında; Fransa’nın Schengen ülkeleri ile olan sınırlarında; İtalya’nın Slovenya sınırında; Slovenya’nın ise Hırvatistan ve Macaristan sınırlarında geçici kontroller uygulanmaktadır.[61] Almanya da 16 Eylül 2024 tarihi itibarıyla hâlihazırda Avusturya, Çekya, İsviçre ve Polonya sınırlarında devam eden sınır kontrollerini batı ve kuzeydeki sınırlarında da uygulamaya başlayacağını açıklamıştır.[62]

Göç ve İltica Paktı kuralları, 2026 yılı itibarıyla tam manasıyla uygulanmaya başlanacaktır. Bununla birlikte, daha fazla iş birliğine dayanan ve zorunlu bir dayanışma mekanizması esasında şekillenen Göç ve İltica Paktı hükümlerinin, yukarıda bahsedilen bir bağlamda nasıl ve ne denli başarıyla uygulanabileceği hususunda soru işaretleri bulunmaktadır. Ek olarak göçün siyaseten araçsallaştırılması, paktın uygulanmaya başlanması sürecindeki risk unsurlarından bir tanesidir.

Türkiye, göç konusunda AB ile önemli bir iş birliği yapmaktadır ve dünyadaki en büyük mülteci nüfusunu ağırlamaktadır. 18 Mart 2016 tarihinde varılan mutabakat AB için bu iş birliğinin temel taşı olarak görülmektedir. Bununla birlikte, Türkiye-AB ilişkilerindeki en önemli konu başlığının göç olması, bir aday ülke olan Türkiye ile ilişkilerin doğru bir yönde ilerleyememesine sebep olmaktadır. Bu durum aynı zamanda ilişkilerin doğasına da aykırıdır. Göç üzerinden tanımlanan bir iş birliği modeli, hâlihazırda Gümrük Birliği’nin güncelleştirilmesi, vize serbestliği sürecinin başarıyla tamamlanması ve esasen üyelik sürecinin yeniden canlandırılması gibi oldukça elzem kanalları bulunan Türkiye-AB hattında, bu alanlardaki sorunların çözülmesine yönelik istek ve iradeyi aşamalı olarak azaltma/yok etme riskini beraberinde getirmektedir.

Göç konusunda yapılan iş birliğiyle tanımlanan bir model, ilişkilerin işlevselci (transactional) bir yönteme indirgenmesi eğilimini kuvvetlendirmesi dolayısıyla da problemlidir. Genişlemeden bahsedilirken Türkiye’nin adaylık statüsünü vurgulamamayı tercih eden güncel AB tavrı dikkate alındığında, ilişkilerin ve iş birliğinin geleceği için göç temelli bir işlevselci modelden kaçınmanın önemi daha da artmaktadır. Göç ve İltica Paktı’nın uluslararası anlaşmalara göçü entegre etme yönündeki planı ve AB’de görülen İtalya-Arnavutluk tarzındaki anlaşmaların yaygınlaştırılmasına yönelik tutum, Türkiye-AB ilişkilerinin bu model üzerinden ilerletilmesine yönelik tavrı destekleyecek gibi görünmektedir. Her iki taraf da ilişkilerin ticaretten enerjiye, savunmadan güvenliğe farklı alanlarda ilerletilmesinin getireceği faydaya ve karşılıklı güvene inanç duyduğu takdirde ancak bu “tuzak” aşılabilir.

ABD Başkanı Trump’ın Avrupa’yı savunma ve güvenlik alanında yalnız bırakan tavrı, bu alanda Türkiye’ye duyulan ihtiyacı güçlendirmiş ve AB’de Türkiye ile daha fazla temas kurma ve ortak hareket etme yönelimini doğurmuştur. Önümüzdeki dönemde Avrupa’nın ABD olmadan güvenlik ve savunmasını sağlama önceliğinin Türkiye-AB ilişkilerine yansımaları olacaktır. Savunma alanında yeni bir Avrupa yapılanmasının ortaya çıkması Türkiye’nin katkısını değerli kılacak ve bu durumun Türkiye-AB ilişkilerinin geri kalan alanları üzerinde de etkisi olacaktır. Bu yeni ortamın Türkiye’nin faydasına olacak şekilde ekonomik entegrasyonun güçlenmesine ve Türkiye’nin adaylık sürecinin yeniden canlanmasına yol açacağı umulmaktadır. Ancak adaylık sürecinin canlanması için Türkiye’nin AB reform sürecini de yeniden gündeme alması büyük önem taşımaktadır. Her durumda, göç ve iltica konusunun Türkiye-AB ilişkilerinde kritik etkileri olacağı ve iş birliği ve entegrasyon süreçlerinde önemli yer tutmaya devam edeceği öngörülmektedir.